EL DERECHO
FINANCIERO Y LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
Recopilación: Mg.
Arturo Zapata Avellaneda
Abogado. Magíster
en Derecho Empresarial. Conciliador Extrajudicial. Asesor de empresas
financieras y entidades públicas. Docente Universitario. Conferencista Nacional
e Internacional.
CONTENIDO I: Actividad
financiera del Estado: finanzas, concepto. Necesidad Pública. Servicio Público.
Las finanzas públicas han sido por décadas el
mecanismo con la que los Estados modernos han ido desarrollando sus naciones.
Es común señalar que cuanto más eficiente es el manejo de las finanzas
públicas, más eficiente y visible es el bienestar común de la población.
En tal sentido, el Derecho Financiero, es una
rama del derecho público que abarca dentro de su quehacer científico, la de
organizar orgánicamente en un conjunto de normas el quehacer de las finanzas
públicas, cobra vital importancia en la actualidad, porque señala los
lineamientos por las que ha discurrir el Estado en la búsqueda de una eficiente
captación y distribución de los recursos económicos de la nación.
A través de las finanzas públicas, vía la
política fiscal, se pueden afectar algunos indicadores macroeconómicos, tales
como el ahorro, la inversión o el consumo público y privado. Así tenemos que:
Cuando los ingresos son mayores que los gastos existen un superávit público, es
decir, el gobierno cuenta con un ahorro que se puede canalizar a incrementar la
inversión y el consumo. En contraposición a esta situación favorable que
predomina en el sector público, el sector privado se ve afectado en sus niveles
de ahorro, inversión y consumo. La situación contraria se da cuando los gastos
del gobierno son mayores a sus ingresos provocando un déficit público. En este
caso el ahorro, la inversión y el consumo del sector público se reducen y se
incrementan los del sector privado.
Las finanzas públicas es una labor compleja
que realiza el Estado, son muchos los factores que intervienen en su contexto,
y sobre todo son varios los elementos que se deben de armonizar para evitar que
colapse el sistema financiero de un País. En tal sentido, el único ente que
pone en marcha las finanzas públicas es el propio Estado. Es imposible creer
que, siendo el Estado, burocrático, mal gerenciado, manipulado políticamente,
pueda ser capaz, de realizar labores financieras, máxime, que son muchos los
factores que tiene como limitante, entre ellas, el Control de los recursos y la
falta de Gestión.
Con todo eso, las finanzas públicas es la
disciplina que trata de la captación de los ingresos, su administración y el
gasto, la deuda pública y la política de precios y tarifas que realiza el
Estado a través de diferentes instituciones del sector público. Se conoce como
finanzas al estudio de la circulación del dinero. Esta rama de la economía se
encarga de analizar la obtención, gestión y administración de fondos. Las
finanzas públicas son aquellas que realiza el Estado en razón al bienestar de
una sociedad o grupo social. El Estado canaliza el dinero que obtiene de los
tributos y lo distribuye en los diversos proyectos de desarrollo en busca del
bienestar social.
Las finanzas públicas están compuestas por
las políticas que instrumentan el gasto público y los impuestos, de estos dos
elementos esenciales el Estado puede cumplir sus fines y desarrollar sus
actividades. A través de las finanzas públicas, vía la política fiscal, se
pueden afectar algunos indicadores macroeconómicos, tales como el ahorro, la
inversión o el consumo público y privado.
Así tenemos que: Cuando los ingresos son
mayores que los gastos existen un superávit público, es decir, el gobierno
cuenta con un ahorro que se puede canalizar a incrementar la inversión y el
consumo. En contraposición a esta situación favorable que predomina en el
sector público, el sector privado se ve afectado en sus niveles de ahorro,
inversión y consumo. La situación contraria se da cuando los gastos del
gobierno son mayores a sus ingresos provocando un déficit público. En este caso
el ahorro, la inversión y el consumo del sector público se reducen y se
incrementan los del sector privado. Los Estados modernos vienen implementando
una política económica basada en las finanzas públicas, en donde los actores
económicos, como la inversión privada juegan un rol primordial; en tal sentido,
las inversiones y finanzas públicas deben garantizar el cumplimiento de las
políticas y metas de inversión pública. Es menester precisar que la inversión
privada incrementa las arcas del Estado a través de los tributos (Impuestos),
por tal motivo; los Estados deben asegurar e implementar mecanismos eficientes
para la creación y puesta en marcha de nuevas empresas. Y sobre todo tener un
organismo rector que efectivice la labor de recaudar estos ingresos.
Es en ese contexto, el derecho juega un papel
crucial, porque le permite al Estado legitimar su Actividad Financiera. En
tanto, que es a través del Derecho, por donde el Estado encausa las leyes, las
mismas que crean los tributos y el Presupuesto General de la República.
1.2. CONCEPTO: ACTIVIDAD FINANCIERA
Históricamente el poder financiero se
construye como una manifestación del Estado respecto a sus súbditos, de forma
que un ente público podía establecer libremente tributos de cualquier
naturaleza en base a una relación de poder, de ahí que se hable de poder
financiero. Este poder hace referencia a la idea de establecer prestaciones sin
contraprestación. Actualmente el Estado
realiza diversas actividades las cuales tienen como objetivo buscar el bien
común para satisfacer necesidades sociales. Entre las actividades más
importantes del Estado se encuentran:
• Creación
de Servicios Públicos.
• Creación
de Servicios Asistenciales de Salud.
• Incrementar
y controlar la producción de alimentos básicos.
• Controlar
precios de artículos de primera necesidad.
• Controlar
y manejar su política monetaria.
• Regular
las actividades económicas entre los particulares.
• Establecer
las normas de cooperación a particulares para contribuir al gasto público.
• Coordinar
y manejar la economía del país, etc.
A pesar de las diversas actividades que tiene
el Estado, existe una que es primordial para que las demás puedan funcionar de
una manera eficaz, la cual recibe el nombre de Actividad Financiera del Estado.
De manera que tanto los ingresos como los
gastos del ente estatal se encuentran regulados por su Actividad Financiera. Podemos
mencionar que, además, es aquella que convierte ingresos en gastos. Sainz de
Bujanda identifica a la actividad financiera como “la acción del Estado y demás
entes públicos que se dirige a obtener los ingresos necesarios para poder
realizar los gastos que sirven al sostenimiento de los servicios públicos,
entendidos en su más amplio sentido”.
Según Retchkiman K. Benjamín, define a la
Actividad Financiera del Estado en base a la Economía Pública y definiéndola
como “aquella rama del conocimiento que se ocupa de la asignación de recursos
económicos, por medio de los gastos e ingresos del Estado, de la distribución
del ingreso y de la riqueza mediante los impuestos y transferencias, de
mantener la estabilidad económica usando las políticas presupuéstales y de
deuda, de los programas de obras públicas y de empresas del Estado”.
Para el autor Flores Zavala, citando a Nitti
dice que “es la ciencia que tiene por objeto investigar las diversas maneras
por cuyo medio el Estado o cualquier otro poder público se procura las riquezas
materiales necesarias para su vida y su funcionamiento, y también la forma en
que estas riquezas serán utilizadas.” Esto se refiere a las reglas para obtener
ingresos y a la correcta aplicación de éstos dando como resultado mayores
aprovechamientos en los recursos del Estado.
Por otra parte, Francisco de la Garza define
a la Actividad Financiera del Estado como “aquella actividad encaminada a la
realización de los servicios públicos y la satisfacción de las necesidades
generales donde dentro de la Administración uno de los sectores más importantes
es la gestión de interese económicos.”
El autor Giannini, dice la que Actividad
Financiera del Estado es “la que realiza el Estado para administrar el
patrimonio, para determinar y recaudar los tributos para conservar, destinar o
invertir las sumas ingresadas y que se distingue de otras porque no constituye
un fin en sí misma o sea que no entiende directamente a la satisfacción de una
necesidad de la colectividad, sino que sólo cumple una función instrumental
fundamental para el desarrollo de todas las demás actividades”.
Los autores Quintana Valtierra y Rojas Yánez,
comentan al respecto que la Actividad Financiera del Estado “es la obtención de
recursos mediante la Recaudación de Tributos, Administración del patrimonio y
Distribución de sumas recaudadas”, por lo que esta actividad no busca
satisfacer las necesidades públicas sino, es el instrumento para el desarrollo
de actividades estatales que satisfacen necesidades públicas.
La actividad Financiera del Estado, se
integra por tres etapas que determinan las relaciones jurídicas en su ejercicio
establecidas entre los diversos órganos del Estado o entre dichos órganos y los
particulares, ya sean deudores o acreedores del Estado:
-
a) Obtención de ingresos. Pueden provenir de la
realización de los actos regulados dentro del marco de Derecho Privado, como
son los que obtiene el Estado cuando explota, arrienda, o vende sus propiedades
y actividades realizadas dentro de la esfera del Derecho Público, como son los
que percibe recurriendo al patrimonio de los particulares en forma coactiva.
-
b) La administración y fomento de los recursos
obtenidos. Se derivan de su actuación en cualquiera de sus dos personalidades,
como ente del Derecho Público o como sujeto de Derecho Privado.
-
c) Las erogaciones. Son necesarias para la
realización de las múltiples y variadas atribuciones, actividades y
finalidades, tanto propias como de la actividad que el Estado tiene a su cargo,
todo ello con base en un presupuesto de egresos.
1.3. NECESIDADES PÚBLICAS:
Son aquellas que nacen de la vida colectiva,
que experimenta la comunidad, es decir, los individuos, familias y entes que la
componen en calidad de integrantes del cuerpo social, por oposición a las
necesidades individuales o privadas (las que siente el individuo aisladamente).
-
Absolutas o primarias: son aquellas esenciales
cuya cobertura siempre ha sido la razón de ser del estado, han justificado su
existencia: defensa, seguridad interna, justicia, relaciones exteriores; las
respectivas funciones y servicios han estado directamente a cargo del estado,
de manera exclusiva e indelegable.
-
Relativas o secundarias: educación, atención de
la salud, fomento económico, etc. Fueron calificadas por la hacienda clásica
como necesidades particulares, ya fuesen individuales o colectivas, las que no
debían ser objeto de cobertura por el estado, sino por los individuos y entes
privados, en forma personal o grupal, de modo que el estado debía limitarse a
la satisfacción de las necesidades absolutas. Estado gendarme.
Con el correr del tiempo, se ha extendido la
clasificación de públicas a necesidades vinculadas al progreso y bienestar
social. Actualmente el estado realiza funciones educativas, sanitarias, de
transporte y comunicaciones, seguridad social, etc.
La calificación de necesidad pública es el
resultado de una decisión política adoptada en un determinado lugar y momento
histórico, no una entidad permanente y/o preexistente a la noción de estado.
A. SUJETOS
-
1. Activo: es aquél que ejerce su poder de
imperio y sus facultades fiscales por medio de la coacción; o bien simplemente
establece las condiciones de la operación. Siempre es el estado, en sentido
lato, es decir, en todas las esferas de su actuación: nación, provincia,
municipio, etc., o sea, los organismos que integran el sector público. Es quien
legisla, aplica y recauda tributos y precios públicos; es quien emite y
condiciona los empréstitos y otras operaciones emergentes del crédito público.
Lo mismo ocurre cuando realiza gastos públicos.
- 2. Pasivo: es el obligado legalmente a cumplir
las prestaciones establecidas o quien acepta las condiciones fijadas. Son las
personas físicas, las sucesiones indivisas, las empresas unipersonales, las
sociedades de personas o de capitales, entidades civiles no empresarias, etc.,
sometidas a la autoridad pública; es decir, los entes privados obligados
legalmente a efectuar aportes o contribuciones al estado, o bien, que tratan
con él, aceptando sus condiciones y requisitos. Pueden también ser sujetos
pasivos los entes públicos, como el caso en que una jurisdicción gubernamental
mayor deba realizar aportes y transferencias financieras a otra menor, o
viceversa. O el caso de las empresas estatales sometidas al pago de tributos.
1.4. SERVICIO PÚBLICO
El artículo 1° de nuestra Constitución señala
que la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin
supremo de la sociedad y del Estado, lo cual se logra, en parte, mediante una
adecuada creación y prestación ininterrumpida de los servicios públicos.
A partir de allí, se desprende que los
“servicios públicos” son las actividades asumidas por órganos o entidades
públicas o privadas, creados por la Constitución o las leyes, para dar
satisfacción en forma regular y continua a cierta categoría de necesidades que
son de interés general, bien sea en forma directa, mediante concesionario, o a
través de cualquier otro medio legal, con sujeción a un régimen de derecho
público o privado, según corresponda.
Cuando dice que “son actividades, entidades u
órganos públicos o privados” se refiere esta expresión a los servicios
públicos, en sentido material; vale decir, toda tarea asumida por una entidad
pública, bien se trate de los servicios públicos deben tomarse las previsiones
legales pertinentes a fin de prever en la Ley del Presupuesto General de la
República, en leyes especiales y ordenanzas regionales y municipales, las
partidas necesarias para su organización y funcionamiento ininterrumpidos.
A. LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN EL PERÚ
En la legislación más próxima a la formación
de la República encontramos que se utiliza la expresión “servicio” para
identificar actividades diversas, tales como el alumbrado de gas, los correos y
la labor de los hospitales.
La incorporación de la expresión servicio
público se da en el ámbito del ejercicio de la función de la administración, a
partir de 1864, a través de la creación de diversas leyes en el campo
administrativo en las cuales se usa el término “servicio público” (por ejemplo,
el Decreto del 20 de abril de 1864, que dispuso abrir un empréstito para
subvenir el servicio público, y la Ley del 13 de octubre de 1890, que instauraba
plazas de servicio público en la Dirección General de Hacienda y Aduana del
Callao). En el ámbito de la función pública es donde se desarrolla el servicio
público. Esto quiere decir que era la administración a través de su personal la
encargada de dar el servicio público.
En ese sentido, si bien no se involucraba a
prestaciones de tipo material que estuvieran dirigidas a la satisfacción de
necesidades de la población sí se tomó conciencia de que era necesario el
concurso de la administración para que la expresión servicio público tuviera
sentido.
En el Perú, aunque el proceso de crecimiento
de prestación de servicios al público fue lento, sin embargo, en un determinado
momento se constituyó en un elemento contribuidor a la progresión del modelo de
Estado policía hacia el modelo de Estado prestador de servicios, no sien- do
ajeno a lo que se denominó “proceso de municipalización”, lo que propició la
creación de monopolios a nivel local o municipal en los sectores considerados
de interés general.
A finales del siglo XIX la modernización se
fue haciendo cada vez más creciente debido al desarrollo de los servicios del
telégrafo y el ferrocarril, los cuales fueron nacionalizados y estuvieron bajo
la dirección de la administración, lo que ya sucedía en el caso de los correos.
Posteriormente, el surgimiento de servicios
de carácter económico como resultado del progreso y de las demandas de la
población produjo el cambio de rol del Estado peruano, que se encontraba frente
a nuevas actividades en las que ni la acción de la policía ni las medidas de
fomento eran suficientes.
Cabe destacar, además, que otro aspecto
importante es el cambio progresivo que sufrió la forma de gestión de los
servicios considerados de utilidad pública, es decir, se pasó de una gestión directa
a través de una dependencia administrativa, a un modelo que implicaba la
creación de una persona jurídica autónoma, pero que permanecía en el ámbito
estatal, es decir, se inició la utilización generalizada de modelos societarios
para la gestión de servicios cuya titularidad se encontraba en manos del
Estado.
En la segunda mitad del siglo pasado se
produce una ola de privatización de los servicios públicos, que provoca que a
partir de 1969 el Estado peruano se oriente hacia la creación de un conglomerado
de empresas estatales a cargo de tales servicios. El ejemplo más saltante se da
a través de la promulgación de la Ley de Organización y Funciones de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones del Perú (ENTEL-PERÚ), que encargaba a dicha
persona jurídica “el establecimiento, operación y desarrollo de un sistema para
la explotación de los servicios públicos de Telecomunicaciones del país…”.
Otras empresas fueron creadas con propósitos y contextos similares: ENAFER Perú
(Empresa Nacional de Ferrocarriles), ELECTRO Perú (Empresa Pública
“Electricidad del Perú), AEROPERÚ (Empresa de Transporte Aéreo del Perú),
ENATRU Perú (Empresa Nacional de Transporte Urbano del Perú), entre otras.
Sin embargo, durante la década de los
noventa, en el contexto general de reducción de la intervención estatal en el
ámbito económico, se vio por necesaria la modernización del Estado peruano, lo
que implicó una serie de reformas en la administración pública. Esta reforma
puso énfasis en la reducción del gasto público en los servicios básicos
esenciales y el diseño de una estrategia de privatización de los servicios
públicos. La reducción del gasto público se centró en reducir el presupuesto,
se adecuó el marco legal a través de la promulgación de una nueva Constitución
en 1993, menos intervencionista, para facilitar la privatización de los ser-
vicios públicos con la participación del sector privado. El Estado peruano
realizó un conjunto de reformas orientadas al fomento de la inversión privada
en diversos ámbitos en los que anteriormente operaba de forma directa. En
estricta armonía, la Constitución de 1993 señaló la libertad de la iniciativa
privada y definió el nuevo rol y funciones del Estado enmarándolos dentro de
una economía social de mercado. En tal virtud, el gobierno marcó las pautas
para hacer de la actividad privada uno de los ejes del desarrollo nacional, a
través de políticas económicas expresadas en la legislación marco para el
crecimiento de la inversión privada, la de fomento de la inversión extranjera y
la de promoción de la inversión privada en las empresas estatales. En ese
contexto, procedió a la privatización de algunas empresas prestadoras de
servicios públicos, con lo cual garantizó el adecuado acceso de la población a
dichos servicios.
El proceso de cambios, que incluyó las
telecomunicaciones, energía, transportes de uso público y agua potable y
alcantarillado, dio origen a la creación de organismos especializados,
encargados de regular y fiscalizar la prestación de servicios en los
mencionados sectores.
El término regulación, si bien no es un
vocablo unívoco, tiene una acepción común, que es la de control habitual
enfocado sobre actividades importantes para la comunidad, efectuado por una
entidad pública. Es un concepto legal con raíces político-económicas que
derivan de la tensión filosófica entre dos extremos de la organización
económica: el mercado y el interés público.
En el primero se parte de la base de la
libertad con restricciones muy limitadas para perseguir el propio interés. En
el segundo, el Estado trata de fomentar comportamientos que teóricamente no
tendrían lugar sin intervención. Así, la regulación es una directiva cuyo
objeto predicado es la protección del interés público, a través de normas de
derecho público que el Estado aplica en forma coercitiva y centralizada.
El objetivo fundamental es promover un
equilibrio que asegure la inversión privada y la protección de los
consumidores.
De esta manera, nacieron el Organismo
Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), el
Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG), el Organismo
Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público
(OSITRAN), y la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS).
Para implementar exitosamente los cambios
realizados fue necesario definir y precisar la misión, organización y funciones
de los nuevos organismos, sus políticas de trabajo, sus respectivos campos de
acción y atribuciones, así como sus mecanismos de operación, lo cual originó
una extensa y abundante normativa al respecto.
CONTENIDO II: Gasto público. Recurso
Público. La actividad financiera del Estado: momentos.
2.1 RECURSO
PÚBLICO
Valdez Costa afirma
que la actividad financiera del estado es aquella relacionada con la obtención,
administración o manejo y empleo de los recursos monetarios indispensables para
satisfacer las necesidades públicas. En consecuencia, la Actividad Financiera,
está circunscrita al hecho, de para que el Estado pueda satisfacer las
necesidades públicas requiere medios (recursos). Para obtenerlo puede utilizar
dos procedimientos:
-
Directo cuando se apropia directamente de bienes
económicos o factores productivos. Ej. Servicio militar obligatorio;
-
Indirecto, el mismo que es el más utilizado y
consiste en la obtención de medidas financieras para financiar gastos y obtener
medios reales (humanos y materiales) para desarrollar su actividad.
El conjunto de
fenómenos financieros originados en el procedimiento indirecto para satisfacer
necesidades públicas, constituye la actividad financiera del Estado que es el
objeto de estudio de las finanzas públicas. La actividad financiera del estado
está constituida por aquel proceso de obtención de ingresos y realización de
gastos cuyo objetivo es cumplir con los fines del mismo[1].
Los Recursos Públicos
o Ingresos: El Derecho Financiero regula los distintos ingresos que acrecen y
se destinan a las arcas de los entes públicos[2].
-
1) Ingresos tributarios: Conocido como los tributos,
son los más importantes tanto a nivel cualitativo como a nivel cuantitativo.
Fueron objeto de un prolífico estudio por diversos autores lo que dio lugar a
su gran importancia y que en la actualidad se distinga entre Derecho Financiero
y Derecho Tributario.
- 2) Ingresos crediticios o Empréstitos: Son los que
se obtiene un ente público mediante el crédito (al principio se computa como
ingreso, pero luego supondrá un gasto pues se convertirá en una deuda). Es por
ello que existe deuda pública interna o deuda pública externa.
-
3) Ingresos patrimoniales o Recursos Propios: El
Estado por su condición de propietario de bienes obtiene ingresos a través de
su cesión a terceros. Por ejemplo: mediante los procesos de privatización o de
concesión de bienes del Estado a particulares.
-
4) Divisas: Se considera divisa a todas aquellas
monedas distintas de las del país de origen. Las divisas son medios de pago
nominados en moneda extranjera y mantenidos por los residentes de un país (no
sólo billetes de curso legal extranjeros). El mercado de divisas o mercado de
tipos de cambio es un mercado global y descentralizado en el que se negocian
divisas y que nació con el objetivo de facilitar cobertura al flujo monetario
que se deriva del comercio internacional. Por ejemplo, la obtención de divisas
por el intercambio comercial con el extranjero a través del pago de aranceles
de aduanas.
2.2. EL GASTO
PÚBLICO.
El Estado realiza
egresos para la realización de servicios públicos para la satisfacción de las
necesidades de la sociedad. Se ocupa de los gastos públicos en los que afecta a
los procedimientos formales que regulan la asignación, el desembolso y el control
en el empleo de los recursos públicos. En el Perú, existe normatividad específica
respecto a los principios que regulan al gasto público que analizaremos en su
momento.
2.3. ACTIVIDAD
FINANCIERA DEL ESTADO.
Existe un ámbito de
la vida social constituido por la existencia de un flujo de ingresos y gastos
que se imputan a un ente público. Este flujo viene condicionado por la
necesidad de obtener medios financieros para atender a las necesidades
públicas. A esta actividad de generación de ingresos y sostenimiento de gastos
por los entes públicos se le denomina actividad financiera.
En realidad, en la
actividad financiera y entre la fase de percepción o generación del ingreso y
la de gasto existe una fase intermedia de gestión. Las tres fases de la
actividad financiera, (ingreso, gestión, gasto), se encuentran sometidas al
Derecho. Se suele hacer referencia a la actividad financiera como actividad de
Hacienda pública, pero la expresión “Hacienda pública” se utiliza más para
referirse al conjunto de derechos, bienes y obligaciones de un ente público,
(en sentido similar a “patrimonio”; la hacienda de un ente público es el
conjunto de sus bienes, derechos y deudas).
También se utiliza
esta expresión, en la actualidad con más frecuencia, para referirse a la parte
de la Administración más directamente responsable de la actividad financiera,
(la expresión “Hacienda pública” adquiere, en este sentido, una dimensión
subjetiva; la Hacienda es la parte de la Administración que se encarga de forma
principal de la obtención de ingresos y su puesta a disposición del resto de la
Administración, así como del control de todo este proceso). Así pues, de
Hacienda pública se puede hablar en tres sentidos: como actividad, como
patrimonio y como sujeto; este último sentido es el más utilizado en la
actualidad.
La actividad
financiera pública concebida en términos normativos supone determinados fines
para lo cual se deben conocer los efectos provocados por los instrumentos
financieros (los ingresos y los gastos públicos), y el problema radica en
elegir los medios más eficaces.
El enfoque normativo
consta de tres etapas:
1. La constituida por
el estudio de las finalidades a las que pretenden servir los distintos
programas de ingresos y gastos gubernamentales.
2. La que consiste en
el conocimiento de los efectos económicos de los programas de los referidos
ingresos y gastos públicos.
3. La que consiste en
instrumentar la política a perseguir, esto es, elegir los medios más eficaces
para lograr las distintas finalidades.
Por otra parte, la
actividad financiera estatal explicaría las causas que condicionan a las
autoridades públicas en el proceso de toma de decisiones. El objeto sería
explicar los motivos de las acciones financieras y aplicar dicha estructura
para predecir qué acción fiscal se tomará en supuestos diferentes[3].
La actividad
financiera estatal no tiene finalidad lucrativa porque cuando el Estado
organiza servicios públicos y cobra por ellos no debe obtener ganancias; por el
contrario, cuando se habla de actividad financiera privada está
fundamentalmente movida por el resorte del lucro[4].
La actividad
financiera es el conjunto de actos que realiza el estado u otro ente público
para obtener los ingresos y realizar los gastos necesarios para alcanzar sus
fines. Estos son satisfacer las necesidades públicas. Es esta una actividad
compleja que necesita estar regulada por normas de derecho.
2.3.1. MOMENTOS DE
LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO:
Existen 3 grandes fases
o momentos importantes:
1. La
asignación: Sinónimo de programación: las autoridades (más bien políticas,
Parlamento, C.A) programan el gasto público. Esta previsión se establece en un
documento: el presupuesto, en el cual se especifica cuánto vamos a gastar y en
qué lo vamos a gastar. Este documento tiene efectos jurídicos pues tiene
naturaleza de ley y por ello se habla de la Ley de Presupuestos Generales del
Estado. En el ámbito Local (Pleno) será un reglamento.
2. Desembolso:
(ejecución) Es la fase del gasto o erogación.
3. El
control: En esta fase se lleva a cabo el control de los fondos públicos, es
decir, se controla la ejecución del gasto. Por eso se dice que “controlamos lo
que se gastó”. Aunque hay dos tipos de controles:
o
Control simultáneo: realizado en el momento del
gasto, es el más efectivo porque previene de efectos posteriores y adversos
o
Control posterior: A esta parte del Derecho
Financiero se le denomina Derecho presupuestario.
CONTENIDO III: El derecho financiero: Noción. Actividad financiera como actividad jurídica. Poder financiero. Definiciones. Autonomía y fuentes.
3.1. NOCIÓN DE
DERECHO FINANCIERO
El Derecho Financiero
es una rama del Derecho Público, entendiéndose como tal, al conjunto de normas
jurídicas, emanado de un Estado de Derecho cuyo fin es regular la actividad
financiera del Estado. En este accionar participan diversos niveles de
organismos de la administración pública, desde el gobierno central, los
gobiernos regionales, gobiernos municipales y las diversas entidades
descentralizadas del Estado; en síntesis, todos están inmersos dentro del
quehacer financiero[5].
Desde otra
perspectiva, el Derecho Financiero es aquella rama del Derecho público interno
que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de las
restantes entidades públicas, territoriales e institucionales regulando los
procedimientos de percepción de ingresos y de ordenación de los gastos y pagos
que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines. Es decir, el Derecho
Financiero es, desde este punto de vista complementario del anterior, el
conjunto de normas y principios que regulan la Hacienda Pública[6].
La definición de esta
disciplina jurídica, puede hacerse partiendo de dos enfoques diferentes:
a) Enfoque
objetivo o material, que trata de delimitar el campo del Derecho financiero por
razón de la materia sobre la que recaen sus normas, y así se llega a la
concepción objetiva del Derecho financiero como el ordenamiento que regula la
actividad financiera del Estado y demás entes públicos.
b) Enfoque
subjetivo, por razón del sujeto a quien está atribuido el ejercicio de la
función financiera, la actuación del programa de ingresos y gastos públicos.
Propugnándose, en consecuencia, una concepción subjetiva del Derecho financiero
como el Derecho de la Hacienda Pública o de la Administración financiera[7].
Para
Myrbach-Rheinfeld el Derecho Financiero consta de dos grandes apartados:
a) El derecho financiero
constitucional que comprende la delimitación de las competencias entre las dos
cámaras para la elaboración de las leyes fiscales y la aprobación del
presupuesto, el voto anual de los impuestos, el control de la gestión
financiera, la regulación de los empréstitos, la enajenación de bienes
inmuebles y la concesión de cargas sobre dichos bienes.
b) El Derecho
Financiero secundario, que comprende la organización y división de los órganos,
sus funciones, las leyes tributarias y otras que imponen a los sujetos
económicos privados obligaciones de derecho financiero, las disposiciones
relativas a la fórmula de observar estas leyes, los recursos en beneficio de
los particulares, etcétera.
3. 1.1. OBJETIVO
PRINCIPAL DEL DERECHO FINANCIERO.
Evitar el abuso de
los fondos públicos a manos de los funcionarios de turno y esto se logra a
través del establecimiento de límites, controles y regulaciones al uso de esos
capitales que se consideran no pertenecientes a la persona que se encuentra
gobernando si no al aporte de todos los individuos que conforman la sociedad.
El derecho financiero también puede establecer prerrogativas, facilidades y
excepciones que tengan en cuenta situaciones particulares (como por ejemplo
situaciones de emergencia) en el que el uso de los fondos públicos pueda tener
que ver con necesidades urgentes.
Así, el Derecho
Financiero organiza en todo sentido el destino que se le da a esos fondos
públicos tratando de evitar situaciones de abuso o de corrupción, pero también
permitiendo adaptarse a diversas contingencias.
3.1.2.
DELIMITACIÓN DEL DERECHO FINANCIERO.
Existen dos tipos de
normas:
-
Normas del Derecho Privado: regulan las
relaciones entre particulares ya sean personas físicas o personas jurídicas.
-
Normas del Derecho Público: regulan relaciones
en las cuales alguna de las partes es un ente público. La Administración no
suele actuar como un particular, sino que posee unos privilegios o
prerrogativas.
3.2. LA ACTIVIDAD
FINANCIERA CONFORMADA EN ACTIVIDAD JURÍDICA.
La actividad
financiera es la actividad que el Estado realiza para recaudar y administrar el
dinero que se invierte en el cumplimiento de sus fines y sostenimiento
económico de sus órganos dicha actividad tiene primordial importancia dentro
del estado moderno porque es por medio de ella que se realiza las actividades
que le permite la administración y erogación del dinero el cual cumplirá sus
fines. Pero esta realidad se materializa a través de la dotación de leyes y
normas jurídicas, por cuanto los Estados, crean relaciones jurídicas que
enmarcan la actividad financiera.
Así, el despliegue de
la Actividad Financiera crea relaciones jurídicas; estas relaciones son
múltiples y de muy variada índole[8].
En líneas generales son las que surgen entre los distintos órganos públicos
como consecuencia de la materialización de fenómenos financieros (el aporte del
Tesoro Nacional para cubrir el déficit de una empresa pública), así como las
que se originan por causas financieras entre el Estado y lo particulares[9].
Por lo tanto, la
actividad financiera se convierte en actividad jurídica, cuando el Estado emite
un conjunto de ordenamientos de carácter jurídico, que regulan la actividad
financiera. Estas se pueden dar, de dos formas: a) cuando el Estado asume el
papel de sujeto activo (como cuando pretende de los particulares sumas
tributarias en calidad de acreedor); o b) como sujeto pasivo (como cuando
resulta deudor a consecuencia de un empréstito).
Dichas actividades
igualmente son conocidas bajo la denominación de cometidos o tareas del estado,
y para su desarrollo, la entidad estatal requiere allegarse de los bienes que
le permitan tanto proveer su existencia, como los bienes que aparte permitan el
desarrollo de los servicios públicos. Por esta razón el Estado realiza la
actividad financiera que le permita sentar las bases en el ámbito tributario,
en el ámbito presupuestario, en el ámbito del control presupuestal, entre
otros.
En consecuencia; no
puede haber actividad financiera sin ley[10].
La actividad financiera ya constituida en actividad jurídica irroga la creación
de normas legales, cuyo objeto es enmarcar jurídicamente las finanzas públicas.
Tenemos por ejemplo el artículo 77º de la Constitución Política del Perú de
1993, cuando ordena:
Presupuesto Público
"Artículo 77.-
La administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto
que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del sector
público contiene dos secciones: Gobierno Central e instancias descentralizadas.
El presupuesto asigna
equitativamente los recursos públicos, su programación y ejecución responden a
los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas y de
descentralización. Corresponden a las respectivas circunscripciones, conforme a
ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas
obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada
zona en calidad de canon."
Como se aprecia en
este articulado el aspecto técnico de las finanzas se transforma a un aspecto jurídico,
allí está el meollo de la actividad financiera conformada en actividad
jurídica. Es en este sentido, que el presupuesto nacional se crea a través de
una norma jurídica, es en este momento que la ley se irroga la actividad
financiera.
Pero no sólo es la
ley que regula el Presupuesto de la República, la única forma de unión o
transformación de la actividad financiera a actividad jurídica que plantea el Estado,
sino también están las demás normas que regulan la creación de entidades
gubernamentales que son las encargadas de velar por la actividad financiera,
como por ejemplo la Ley Orgánica del Banco Central de Reservas del Perú, o la Ley
del Sistema Financiero y de la Superintendencia de Bancos, seguros y AFP; son modelos
de actividad financiera dentro de la actividad jurídica que promueve nuestro
país.
Así mismo, tenemos a
las normas que regulan el Sistema Tributario Nacional, o los aranceles a través
de las normas aduaneras, las normas del gasto público, entre otros. Todo esto
tiene que ver con la actividad financiera dentro de la actividad jurídica, por
tales razones el Derecho Financiero tiene que regular un conjunto de normas que
permitan un eficiente manejo de las finanzas públicas.
La actividad
financiera está integrada por fases diferenciadas: un plan de actuación,
exteriorizado en forma contable y monetaria (el presupuesto); y todas las
acciones necesarias para adquirir y emplear los medios económicos destinados a
atender las necesidades públicas. A su vez, tales acciones (tanto de planeación
presupuestaria como las de ejecución), son motivo de múltiples y variadas
relaciones jurídicas.
Las necesidades son
de diferente naturaleza. Tanto las necesidades físicas, las sociales como las
culturales, como las políticas (incluso otras, que puedan establecerse).
Aquellas relativas a las necesidades físicas: alimentación, educación, salud,
vivienda, transporte. Las sociales, como la seguridad, las libertades
individuales, el tiempo y distribución del trabajo. Las culturales, relativas
al entretenimiento, el ocio creativo e innovador, la satisfacción en el
trabajo. Las políticas, relativas al acceso a la toma de decisiones o ejercicio
de la ciudadanía, solución de conflictos, organización institucional. El ciclo
financiero público. La actividad financiera.
3.3. PODER
FINANCIERO. DEFINICIONES
Corresponde a
decisiones políticas, que tienen un contenido económico muy importante y que
implica, básicamente, manifestarse recaudando ingresos, administrar un
patrimonio y en efectuar gastos, Este conjunto de facultades es lo que
tradicionalmente se ha venido denominando Poder Financiero.
El poder financiero
es una expresión del poder político en una esfera concreta: la materia
financiera.
Para el maestro
argentino Giuliani Fonrouge constituyen manifestaciones fundamentales de la
actividad financiera del Estado, los ingresos, los gastos y la conservación de
los bienes o gestión de los dineros públicos[11]
. Según Héctor Villegas cuando el Estado efectúa gastos públicos, como cuando
por distintos procedimientos obtiene ingresos públicos provenientes de sus
recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina
"actividad financiera". Es decir que los ingresos y gastos públicos
conforman el todo unitario que constituye la actividad financiera.
El poder financiero
entonces viene a ser “el poder para regular el ingreso y el gasto público”.
Este poder se concreta en la titularidad y ejercicio de una serie de competencias
constitucionales en materia financiera: en esencia, aprobar los presupuestos,
autorizar el gasto público y establecer y ordenar los recursos financieros
necesarios para sufragarlo[12].
El poder financiero
no puede concebirse como una categoría unitaria derivada de la soberanía, sino
como una fórmula abreviada para designar las competencias en materia
hacendística, como el haz de competencia constitucionales y de potestades
administrativas de que gozan los entes públicos territoriales, representativos
de intereses primarios, para establecer un sistema de ingresos y gastos.
3.4. AUTONOMÍA DEL
DERECHO FINANCIERO
Consideramos que, dentro
de la teoría jurídica general, el derecho financiero no tiene autonomía, como
lo tiene el derecho tributario y otras disciplinas jurídicas. El derecho
financiero es parte del derecho público con cierta autónoma didáctica al
derecho financiero, pero negamos que tenga autonomía científica, en cuanto
ciencia jurídica y dentro del concepto generalmente entendido sobre autonomía
en el campo jurídico, que no es otra cosa que una cierta independencia jurídica
sin despegarse de la unidad del derecho, axioma que hasta la fecha no resiste
tesis en contrario. Por más capítulos, sectores, ámbitos o disciplinas
atractivas que se intenten separar en derecho, la unidad conceptual, dogmática
y principista de la ciencia jurídica es indiscutible.
Se discute mucho si
el derecho financiero tiene o no autonomía lo cual ha dado origen a tres
marcadas corrientes doctrinales:
A. CORRIENTE
ADMINISTRATIVA:
Los autores afiliados
a esta posición sostienen que el Derecho Financiero, no tiene autonomía
científica y que forma parte del Derecho Administrativo, siendo su objeto una
mera función administrativa que se sintetiza en la actividad que despliega el
Estado para conseguir recursos, gastarlos y balancearlos. Es sustentada por
Pérez de Ayala, Mayer, y Giorgio del Vecchio para quienes el derecho financiero
no tiene autonomía científica, sino que forma parte del derecho administrativo.
Esta concepción no tiene su talón de Aquiles en el hecho de que el derecho
financiero es una disciplina del derecho público, en consecuencia, está íntimamente
vinculado al funcionamiento del Estado. Ahora bien, si recordamos que el Estado
es una ficción jurídica que tiene su manifestación visible el gobierno, diremos
que este no puede existir sin lo que es hoy en día el derecho administrativo lo
cual no convierte a la disciplina que estudiamos en un apéndice del derecho
administrativo, sino que este está íntimamente relacionado con aquel. Por
ejemplo, nos preguntamos si podría haber derecho procesal civil sin el derecho
administrativo, diremos que no, que todos los derechos se relacionan y se
sirven mutuamente para fines comunes, por ejemplo hay que crear salas
judiciales, nombrar magistrados, rotarlos, sancionarlos, promoverlos o
cesarlos, esta es una actividad de carácter administrativa propia del derecho
administrativo, lo cual no vuelve dependiente al derecho civil del derecho
administrativo sino que estas disciplinas se relacionan para lograr fines
comunes como es lograr la justicia y el funcionamiento del aparato estatal. De
otro lado, es necesario recordar que no debe confundirse la actividad
administrativa del Estado con el derecho financiero, pues el derecho financiero
se ocupa de la creación del tributo en tanto que la actividad administrativa no
tiene capacidad para hacerlo, sino que se limita a administrar el tributo.
Tampoco podemos
afirmar que el hecho de gastar los recursos públicos convierte al derecho
financiero en una mera actividad de la Administración ya que para ejecutar el
gasto se necesita tener cobertura presupuestal, y contar con los recursos
públicos, sin lo cual no es posible disponer del erario público, y esta no es
una actividad propia de la Administración sino del derecho administrativo
B. CORRIENTE
AUTONOMISTA:
Esta posición se
inicia con el trabajo del austriaco Myrbach Rheinfeld y la comparten profesores
italianos como Mario Pugliese, quien aboga por que los problemas jurídicos que
emergen de la actividad financiera del Estado se resuelvan mediante principios
propios, de carácter unitario; esto sin dejar de reconocer que la parte más
importante del Derecho Financiero es el Derecho Tributario, pero precisamente,
que las cuestiones impositivas no son sino una parte del universo que conforma
la actividad financiera del Estado, posición que en principio seduce, pero
algunos tratadistas no la comparten. El maestro español Sainz Bujanda sostiene
que es imprescindible estudiar al Derecho Financiero despojándose de todos los
elementos de naturaleza extrajudicial, contable, estadística, económica y otros
que, hasta ahora, lo han sometido a un proceso de asfixia. En tal sentido es
importante señalar que el derecho administrativo tiene sus propias fuentes
jurídicas, tiene su propia forma de ser estudiada como una rama independiente
de la ciencia del Derecho, tiene su propia especialización doctrinal, tiene sus
propias leyes –que en el Perú se traduce entre otras normas en la Ley Nº 27444,
Ley de Procedimiento Administrativo General-; en consecuencia, difiere en lo
sustancial, en lo pragmático con el derecho financiero.
Por tales razones es
importante considerar el aporte de Blismar, cuando manifiesta la Diferencia del
Derecho financiero con el Derecho administrativo. En primer lugar, el derecho
financiero se ocupa de la actividad financiera del Estado, que tal como dijimos
líneas arriba, es distinta de una actividad administrativa. Lo primero supone
principalmente el obtener ingresos y efectuar gastos. Pero, ¿para qué?, para
satisfacer necesidades públicas. En otras palabras, para que funcione la
Administración, para atender los servicios de salud o educación, construcción
de carreteras, el pago de obligaciones del Estado, la seguridad nacional, el
pago de misiones diplomáticas, etc. Es entonces, el medio no el fin. El derecho
financiero tiene, fundamentalmente, un carácter instrumental. En segundo lugar,
se diferencia del derecho administrativo por los medios utilizados: bienes de
intercambio, dinero. Finalmente, un tercer elemento que diferencia la actividad
financiera de la administrativa, el fin que la primera persigue: procurar
recursos al Estado y emplearlos eficientemente. Lo dicho, no debe ni puede
llevarnos a pensar en una total separación. El derecho administrativo y el
derecho financiero tienen una relación muy estrecha y el derecho es una unidad,
dentro de la cual no podemos hablar de independencia absoluta.
C. CORRIENTE
INTERMEDIA:
Esta tercera posición
reconoce autonomía didáctica al Derecho Financiero, pero le niega autonomía
científica, o sea le niega la autonomía de fondo. Jarach es el autor más
caracterizado con esta posición intermedia, basándose en la heterogeneidad de
principios que informan a los principales capítulos del Derecho Financiero como
los principios del Derecho Monetario, del derecho presupuestario, del derecho
crediticio; salvándose de esta multiplicidad conceptual sólo el Derecho
Tributario.
La generalidad de la
doctrina que niega autonomía al Derecho Financiero, así como la que le reconoce
autonomía didáctica, parte del hecho indiscutido de que la mayoría de las
instituciones propias de esta ciencia jurídica se encuentran dispersas entre
diversas disciplinas jurídicas como los conceptos de tributo, presupuesto,
empréstito, moneda, control; cuyas normas jurídicas son de naturaleza
complementaria distinta entre sí, impidiendo esta heterogeneidad la presencia
de principios propios.
En nuestro país estas
instituciones se encuentran reguladas por diferentes leyes orgánicas, como, por
ejemplo, Código Tributario y Leyes Específicas sobre Tributos, cuyos principios
son absolutamente distintos a la Ley General del Presupuesto, a las Leyes sobre
la Deuda Externa e Interna, Ley de Bancos, Ley del Sistema Nacional de Control,
Ley General de Contabilidad Gubernamental Integrada y Plan Contable General,
Ley Normativa de la Actividad Empresarial del Estado. Esta heterogeneidad en la
temática propia del Derecho Financiero es el principal obstáculo para
reconocerle autonomía como ciencia jurídica, pero ello no impide que se
reconozca la necesidad de estudiarlo bajo una concepción unitaria, como acota
Valdez Costa, quien por ello sostiene que el Derecho Financiero es uno de los
más vivos ejemplos de las grandes transformaciones del Derecho en el siglo XX.
3.5. FUENTES DEL
DERECHO FINANCIERO:
Son fuentes del
derecho financiero los medios generadores, de las normas que regulan la
actividad financiera del estado, haremos referencia a la constitución, la ley,
decreto-ley, tratados internacionales como fuentes del derecho financiero,
limitándonos a una breve mención de otras fuentes de esta rama jurídica.
1. LA CONSTITUCIÓN
La Constitución
Política del Perú de 1993 es la norma fundamental de la República del Perú.
Antecedida por otros 11 textos constitucionales, fue redactada a inicios del
gobierno de Alberto Fujimori por el Congreso Constituyente Democrático
convocado por el mismo tras la disolución del Congreso en el autogolpe de 1992,
consecuentemente fue aprobada mediante el referéndum de 1993, aunque los
resultados han sido discutidos por algunos sectores.
En la constitución
política del Perú se establecen los principios generales básicos que norman la
actividad financiera del estado que constituyen, por tanto, la norma jurídica
de mayor jerarquía que sirve de punto de partida para su desarrollo a través de
la ley y otras reglas propias de nuestra vida jurídica, decretos supremos,
resoluciones supremas, relaciones ministeriales, etc. La constitución d cada
país sirve de marco jurídico preferencial y de primera prioridad en la
elaboración de las leyes sobre cuestiones de finanzas públicas. Pero, no solo
nos referimos a los preceptos constitucionales que tratan expresamente sobre la
actividad financiera del estado, sino a la constitución en su conjunto, por que
jurídicamente la carga fundamental de cada país
no puede entenderse aislada sino como un todo integral y homogénea,
cuyas normas están íntimamente vinculadas y armonizadas, de modo tal que la
mención que se haga de uno de sus
artículos, siempre debe estar en concordancia con los principios establecidos
en el resto del texto, sea de modo mediato o inmediato.
2. LA LEY
La ley es una regla
que se dicta por la autoridad competente de cada sitio en particular. Tiene
como fin ordenar o prohibir una acción con la justicia. Es la fuente inmediata
de mayor importancia en derecho financiero.
En nuestro país nadie
puede ser obligado hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no
prohíbe y aplicando el concepto a nuestra materia, significa que sin aquella no
podrían existir tributos con presupuestos o empréstitos, es decir que sin ley
no habría actividad financiera.
En materia financiera
se puede distinguir 3 categorías con respecto a la ley:
-
Leyes orgánicas: son las que regulan la
estructura o el financiamiento de alguno de los órganos del estado.
- Leyes reglamentarias: son las que desarrollan en
detalle algún precepto contenido en la constitución.
-
Leyes ordinarias: que ocupan una jerarquía
inferior, y que son un simple resultado de una actividad del congreso
autorizada por la constitución.
3. NORMAS CON
RANGO DE LEY: LEYES DELEGADAS, DECRETOS LEYES Y OTROS
Cuando el poder
legislativo delega en el poder ejecutivo la facultad de legislar emergen los
decretos legislativos o decretos delegados como les llama la constitución
italiana. La Constitución de 1993 establece que el Congreso de la República
puede delegar al poder ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos
legislativos, sobre las materias y por el término que especifica la ley
autoritativa.
4. REGLAMENTOS
Son los preceptos que
dicta el poder ejecutivo para la ejecución de una ley. La ley es noma general y
abstracta. Los reglamentos desarrollan el mandato de la ley posibilitando su
aplicación práctica. Conforme a nuestra Constitución Política el Presidente de
la República tiene dentro de sus atribuciones ejercer la potestad de
reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas.
5. TRATADOS
INTERNACIONALES
Se consideran como
fuente mediata o indirecta del derecho financiero, argumentando que son fuente
mediata por su validez depende necesariamente de una ley nacional
ratificatoria.
Algunos autores no están de acuerdo
constitucionalmente en el Perú en otros países el tratado internacional
prevalece sobre la propia ley nacional. Nuestra Constitución Política establece
que los tratados internacionales celebrados por el Perú con otros estados,
forman parte del derecho nacional. En caso de conflicto entre el trato y la
ley, prevalece el primero.
6. LA
JURISPRUENCIA Y LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO
Estas dos fuentes son
aceptadas por unos tratadistas y negadas por otros, porque su aplicación en
cada caso concreto choca con el principio de legalidad que es la nota
fundamental del derecho financiero, advirtiéndose la colisión en forma más
aguda cuando se trata de cuestiones de carácter tributario.
3.6. IMPORTANCIA DEL
DERECHO FINANCIERO
Las finanzas públicas
es la disciplina que trata de la captación de los ingresos, su administración y
el gasto, la deuda pública y la política de precios y tarifas que realiza el
Estado a través de diferentes instituciones del sector público. Se conoce como
finanzas al estudio de la circulación del dinero. Esta rama de la economía se
encarga de analizar la obtención, gestión y administración de fondos. Las
finanzas públicas son aquellas que realiza el Estado en razón al bienestar de
una sociedad o grupo social. El Estado canaliza el dinero que obtiene de los
tributos y lo distribuye en los diversos proyectos de desarrollo en busca del
bienestar social. Las finanzas públicas están compuestas por las políticas que
instrumentan el gasto público y los impuestos, de estos dos elementos
esenciales el Estado puede cumplir sus fines y desarrollar sus actividades.
A
través de las finanzas públicas, vía la política fiscal, se pueden afectar
algunos indicadores macroeconómicos, tales como el ahorro, la inversión o el
consumo público y privado. Podemos concluir que las finanzas cumplen
un papel fundamental
en el éxito y en
la supervivencia del Estado y de la empresa privada, pues se considera
como un instrumento
de planificación, ejecución
y control que repercute decididamente en
la economía empresarial
y pública, extendiendo sus
efectos a todas
las esferas de
la producción y consumo.
La actividad
financiera del estado es aquella relacionada con la obtención, administración o
manejo y empleo de los recursos monetarios indispensables para satisfacer las
necesidades públicas, podemos decir que está constituida por aquel proceso de
obtención de ingresos y realización de gastos cuyo objetivo es cumplir con los
fines del mismo.
La actividad
financiera es el conjunto de actos que realiza el estado u otro ente público
para obtener los ingresos y realizar los gastos necesarios para alcanzar sus
fines. Estos son satisfacer las necesidades públicas. Es esta una actividad
compleja que necesita estar regulada por normas de derecho. Parece claro que la
actividad financiera así caracterizada forma parte de la realidad; y como parte
de la realidad, es una realidad compleja, toda vez que presenta aspectos
fundamentales de naturaleza distinta.
La actividad
financiera constituye un fenómeno complejo, en el que sustancialmente confluyen
cuatro aspectos: el político, el jurídico, el económico y sociológica.
[1] RUIZ
DÍAZ, 2011
[2] Juan,
2013, pág. 31
[3] FINANZAS
PÚBLICAS, Diccionario jurídico, 2004
[4] FLORES
POLO, Derecho Financiero y Tributario Peruano, 1983
[5] MUÑOZ
CCURO, Felipa Elvira: Derecho Financiero, Universidad Alas Peruanas, Dirección
Universitaria de Educación a Distancia DUED, Talleres gráficos de la
Universidad Alas Peruanas.
[6] SÁINZ
DE BUJANDA, 1977, pág. 19.
[7] RODRÍGUEZ
BEREIJO, 1976, pág. 39.
[8]
El despliegue de la actividad financiera crea relaciones jurídicas; estas
relaciones son múltiples y de muy variada índole. En líneas generales son las
que surgen entre los distintos órganos públicos como consecuencia de la
materialización de fenómenos financieros (el aporte del Tesoro Nacional para
cubrir el déficit de una empresa pública), así como las que se originan por
causas financieras entre el Estado y los particulares. También surgen
relaciones jurídicas con motivo del empleo de los fondos estatales en los destinos
prefijados presupuestalmente; se generan habitualmente entre el estado y sus
subordinados (la ejecución del gasto público en sus diversas etapas).
[9] MUÑOZ
CCURO, Derecho Financiero, Universidad Alas Peruanas
[10] (B.
VILLEGAS, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, 2005, pág. 80-83
[11] Giuliani
Fonrouge, pág. 4
[12] MUÑOZ
CCURO, Felipa Elvira: Derecho Financiero, Universidad Alas Peruanas, Dirección
Universitaria de Educación a Distancia DUED, Talleres gráficos de la
Universidad Alas Peruanas. Pág. 10.
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