EL GASTO PÚBLICO (*)
(*) Texto recopilado de los grupos de exposición del curso de Derecho
Financiero por Mg. Arturo Zapata Avellaneda.
Contenido: Concepto de Gasto Público. Evolución del concepto. Importancia
del Gasto Público. Características. Objetivos y Finalidades del Gasto Público.
Gasto Público y Ciclos Económicos. Clasificación del Gasto Público. Principios
del Gasto Público. Límites del Gasto Público. Gastos Sociales. Causas del
incremento del Gasto Público.
1. CONCEPTO DE GASTO PÚBLICO.
Son gastos públicos
las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de una ley para
cumplir sus funciones consistentes en la satisfacción de necesidades públicas.
Mediante el gasto
público el Estado se moviliza para atender las necesidades de la población por
medio de los servicios públicos, cuyo destino es la cobertura de las
necesidades públicas. Pero también el Estado puede satisfacer dichas
necesidades con prescindencia de los servicios públicos y utilizando los
efectos que “en sí mismos” los gastos públicos provocan en la economía
nacional, atento a su importancia cuantitativa y cualitativa (por ejemplo: Un
incremento considerable en la cuantía del gasto público puede obrar como
reactivador de una economía en recesión con prescindencia del destino del
gasto).
Sin embargo, y
cualquiera que sea la forma de satisfacción utilizada, el concepto está siempre
ligado al de necesidad pública. Ésta, en efecto, juega el papel de prepuesto de
legitimidad del gasto público, puesto que es indispensable su preexistencia
para que el gasto se materialice justificadamente. Ello es así porque los
recursos deben obtenerse proporcionalmente a lo que se debe gastar, y los
gastos solo se entenderán razonablemente calculados si se tienen en cuenta los
recursos posibles.
Son los gastos
oficiales de un país. Es el gasto que realiza el sector público especificado en
la Ley del Presupuesto Nacional de la República. Cuando los gastos superan a
los ingresos, el gobierno debe tomar dinero prestado para cubrir el déficit, y
es de esta manera cuando surge la deuda publica llamada Deuda Nacional.
OTRAS DEFINICIONES:
·
(VILLEGAS, 2001) Según Héctor B. el gasto público es
para satisfacer las necesidades públicas mediante la prestación de los
servicios correspondientes, es menester realizar erogaciones que suponen los
previos ingresos.
·
(GIULIANI
FONROUGE, 1993) sostiene que el “gasto público es toda erogación en dinero que
incide sobre las finanzas del Estado y se destina al cumplimiento de fines
administrativos o económico – sociales.
·
(AHUMADA, 1969) define el gasto público diciendo
que…” Consiste en una erogación monetaria realizada por autoridad competente en
virtud de una autorización legal y destinada a fines del desarrollo nacional
que se estima como interés colectivo”.
·
CHAPOY BONIFAZ, 2013) El gasto público en su
desarrollo implica tres funciones muy definidas: planeación, ejecución y
control, que están presentes aún en el más elemental de los sistemas
presupuestales.
2. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO:
La evolución del
concepto que el gasto público, por sí solo y con prescindencia de la
financiación de servicios públicos, significa un importante factor de
redistribución del ingreso y del patrimonio nacional, de estabilización
económica, de incremento de la renta nacional y que su influencia es decisiva
sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupación, el consumo, el ahorro y
la inversión. Esta evolución del concepto está íntimamente ligada a la nueva
concepción sobre la misión del Estado.
A) Para los
hacendistas clásicos, el Estado es un mero consumidor de bienes: los gastos
públicos constituyen una absorción de una parte de esos bienes que están a
disposición del país. Es cierto que ello es indispensable porque el Estado
tiene importantes cometidos a cumplir (ejército, policía, justicia), pero eso
no quita que económicamente sea un factor de empobrecimiento de la comunidad,
la cual se ve privada de parte de sus riquezas. Éstas caen a un “abismo sin
fondo” del cual no retornan.
B) Para las
concepciones modernas, el Estado no es un consumidor sino un redistribuidor de
riquezas. Ellas no desaparecen en un abismo sin fondo, sino que son devueltas
íntegramente al circuito económico. Es decir, el conjunto de sumas repartidas a
los particulares mediante el gasto público es equivalente al conjunto que le
fue recabado mediante el recurso público. El Estado actúa, de esta manera, como
un “filtro” o como una “bomba aspirante e impelente”: procede a modo de bomba
aspirante de las rentas de la comunidad y como impelente de la riqueza
obtenida, mediante los gastos públicos, expandiéndola sobre toda la economía.
3. IMPORTANCIA DEL GASTO PÚBLICO
El gasto público es
el gasto total realizado por el sector público, dentro de la adquisición de los
bienes y servicios y en la prestación de transferencias y subsidios. En la
economía de mercados, el destino fundamental del gasto público satisface las
necesidades colectivas, mientras que los de consumo público se producen
solamente con la intención de corregir las deficiencias del mercado.
Estos gastos tienden
a transferirse para lograr la redistribución de rentas y riquezas. Se puede
decir de forma más sencilla, que es la totalidad del gasto que hace el estado
para realizar la compra de los bienes y servicios como cuando concede subvenciones.
El gasto público es
uno de los elementos más importantes que encontramos dentro de la política
económica de un país. Gracias a este gasto público, El estado y sus organismos
están apostando por la satisfacción de las necesidades del colectivo,
incidiendo por ejemplo en la redistribución de la renta y la riqueza del país
entre sus ciudadanos.
Gracias al gasto
público, un país puede sufragar los gastos propios de servicios como puedan ser
la seguridad, la defensa, la justicia, la sanidad (en el caso de que sea
pública) o la educación. Sobre todo de aquellos servicios que no pueden ser
gestionados por terceros, como son el caso de la defensa y la justicia.
Gracias a la
inversión en gasto público por parte de un gobierno, es posible alcanzar una
mejor distribución de la renta y la riqueza nacional. Así, este gasto público
puede convertirse en una excelente herramienta para abordar los problemas de
desigualdades sociales escandalosas entre personas con mucho y personas con
poco.
El gasto público
tiene también entre sus objetivos intentar que los precios estén estables, así
como registrar unas tasas de desempleo bajas. Así, al invertir en empleo, el
estado estará consiguiendo que el poder adquisitivo de las personas aumente y
que por tanto encontremos una activación más dinámica de la economía.
Las carreteras
públicas, así como el resto de conexiones con el mundo, son esenciales para
poder contar con un excelente desarrollo económico. Así, el gasto público
también se puede enfocar en estas redes creando mayor fluidez y al mismo tiempo
creando nuevos puestos de trabajo y repartiendo riqueza entre las personas
encargadas de construir dichos servicios.
Muchos aseguran que
este gasto público puede verse como un lastre para la economía de mercado; y es
que hay determinados gobiernos que apuestan por otro tipo de políticas
económicas, pensando que dicho gasto público evita que la economía crezca más
rápido. No obstante, son muchos los eruditos en materia económica que aseguran
que a lo largo de la historia el crecimiento económico ha sido inversamente
proporcional al incremento del gasto público. Algo a tener muy en cuenta en las
políticas económicas actuales basadas mayoritariamente en la austeridad y los
recortes.
Otros apuestan por
minimizar el gasto público y aumentar las inversiones privadas. Determinadas
políticas defienden esta acción. No obstante, las pérdidas de los servicios
públicos, así como el posible lucro de las empresas privadas, es algo que no se
debe perder jamás de vista. Es mejor encontrar un buen equilibrio en el que el
gasto público sea el correcto sin llegar a abusar de él.
Este tipo de gasto,
es uno de los elementos de mayor importancia dentro de la política económica de
un estado. Le permite a la nación y a sus organismos la solución de satisfacer
las necesidades de la sociedad como los servicios de salud, seguridad,
educación y justicia.
Gracias a la
inversión en estos gastos por parte del Estado, se puede dar la posibilidad de
lograr una favorable distribución de la renta y la riqueza de la nación. De esa
forma, se convierte en una herramienta que beneficie y solucione los problemas
de desigualdad de la sociedad.
En caso de que haya
una mala administración del mismo, se puede presentar una devaluación o un
posible ajuste que influirá negativamente en el sistema económico de la nación.
El gasto público cuenta,
entre otras, con las siguientes características:
-
Debe ser ejecutado por una entidad pública.
-
La inclusión, como crédito presupuestario, necesita
una autorización de las cortes generales para utilizar los recursos públicos en
la obtención de los objetivos expuestos en los distintos programas
presupuestarios.
-
Es de carácter vinculante y limitativo, pues no se
puede exceder el total de gasto público que ha autorizado el poder legislativo.
-
Su finalidad debe ser de utilidad pública.
-
Debe solventar y satisfacer las necesidades de la
comunidad.
-
La más importante realidad sobre el gasto público es
su dinámica progresiva
5. OBJETIVOS Y FINALIDADES DEL GASTO PÚBLICO
Los objetivos del
gasto pueden ser diversos, pero en general se pueden resumir en la financiación
de la provisión de bienes públicos, la búsqueda de ciertos efectos económicos,
y la búsqueda de otros efectos a partir de la operatoria. Los gastos públicos
deben concentrarse en proveer aquellos bienes y servicios que el mercado no
puede proveer o que provee de manera escasa; a pesar de ello ciertas
externalidades y la necesidad de un sistema más equitativo son alguno de los
motivos que justifican la intervención del Estado en la provisión de bienes que
no son públicos.
(VILLEGAS, 2001) El
Estado asume una actividad cualquiera, es porque considera que la misma es
necesaria para la obtención de sus fines; pero esta consideración puede ser
temporaria o permanente y tiene como supuesto la racionalidad de las personas
que gobiernan, las que han decidido que es un medio apto para conseguir
determinado fin, que es la necesidad pública.
En cuanto a la
finalidad del gasto público, esta puede ser:
- Adquirir bienes y
factores para producir bienes y servicios públicos;
- Adquirir bienes de
consumo para distribuir gratuitamente o contra el pago de una retribución
directa a los consumidores;
- Transferir el
dinero recaudado a individuos o empresas sin ningún proceso productivo o
bienes.
6. GASTOS PÚBLICOS Y CICLOS ECONÓMICOS. -
El gasto público, en
relación al ciclo económico, queda regido más por un propósito económico que
por la satisfacción de las necesidades públicas tradicionales y, por ello,
destacamos que hoy en día se ha incorporado a la categoría de necesidad pública
la función compensatoria del Estado en el proceso económico.
Durante los periodos
de depresión, el Estado no puede dejar de atender las necesidades públicas
absolutas, ni las relativas, en cambio, puede desviar el gasto público a fin de
dirigirlo en la máxima cuantía que le sea permitido al frente de su lucha anti
cíclica. Los dos periodos agudos del ciclo económico son: depresión e inflación,
y por ello el gasto público adquiere modalidades muy diferentes, según sea la
fase del ciclo que se está combatiendo. En la Inflación la política fiscal
sobre gastos públicos deberá dirigirse a saldar el déficit acumulado por la
depresión y hacia una prudente moderación en los gastos, a fin de que éstos no
se sumen a las fuerzas inflacionarias. Los mayores recursos o ingresos de que
el Estado disponga no puede ser el elemento que regule el monto del gasto, el
Estado debe gastar menos en estos períodos en que sus ingresos se ven
aumentados. Durante la depresión el Estado debe gastar mucho más allá de sus
ingresos ordinarios y a través de dinero nuevo, creado [1]por él,
o mercado, aumentando su política de gastos no en forma de derroche
desordenado, sino persiguiendo con ello la aceleración de los factores consumo
e inversión hasta lograr nuevamente restablecer el equilibrio económico
alterado por los ciclos.
7. CLASIFICACIÓN DEL GASTO PUBLICO
El gasto social en
América Latina ha tenido gran importancia en los presupuestos públicos a pesar
de las dificultades para “conciliar las prioridades de política sectorial con
los límites que establece la política fiscal, cuando las restricciones
económicas y financieras han sido extremas” (Cetrángolo en CEPAL 1996: 19).
Sin embargo, ha
habido muy pocos esfuerzos para evaluar sus implicancias en las políticas
públicas o las estrategias seguidas para mejorar el bienestar social. El gasto
público es el reflejo de la actividad financiera y económica del Estado lo que
puede expresarse, en términos más operativos, como una manifestación de su plan
económico y social diseñado a través de su presupuesto.
Asimismo, las
políticas públicas expresan los principales objetivos del Estado y esto pone
énfasis en las estrategias institucionales y de gobierno para alcanzar ciertos
fines en lo social y económico. Para algunos analistas la acción estatal es
esencialmente pública y por lo tanto no cabe hacer distinciones como política
social; para otros sí tiene validez en tanto se hace mención a un campo
específico de actividad como son educación, salud, vivienda, saneamiento,
seguridad social u otros dependiendo de cada realidad (Franco 1983).
No existen, por lo
tanto, estándares fijos para definir lo que es gasto público y social; la CEPAL
(1994) señala la falta de acuerdos sobre los criterios que delimitan el
concepto mismo de gasto social y el énfasis puesto en el aspecto operativo de
los servicios que prestan las instituciones estatales para hacer una estimación
arbitraria de los sectores salud, educación, seguridad social y vivienda, entre
otros.
Esa clasificación,
usualmente correspondiente a determinados pliegos presupuestales, puede excluir
programas que tengan impacto social realizados por el Estado que no
corresponden a esa categoría, como son caminos rurales, políticas de asistencia
agrícola, lo que impide apreciar la acción estatal en materia de salud,
nutrición o educación, por ejemplo, que realizan otras instituciones (CEPAL
1994).
Otra definición destaca
como sociales, propiamente dichas, a las actividades relacionadas con el
suministro de servicios básicos a los sectores más pobres. El gasto social
sería expresión de una función social entendida como política focalizada hacia
los más desfavorecidos por las condiciones existentes en el mercado al no
brindarles condiciones mínimas de bienestar y protección. Clasificación del
Gasto Público según el desarrollo de capacidades Este trabajo, basado en las
ideas expuestas en la sección anterior, propone una clasificación que permita
ayudar al análisis de la acción estatal en los diferentes ámbitos de gobierno
central, regiones, organismos descentralizados e instituciones públicas.
Desde el punto de
vista de derecho financiero, el Gasto Público se divide en
a) GASTO PRESUPUESTARIO.
Podríamos afirmar que el gasto presupuestario es aquel conjunto de erogaciones
que efectúan el Gobierno nacional, el Gobierno regional, el Gobierno local, los
organismos descentralizados y las empresas de participación estatal de control
presupuestario directo, en el ejercicio de sus funciones y cuyas previsiones
financieras están contenidas en el Presupuesto de Egresos del Estado Peruano.
b) GASTO EXTRAPRESUPUESTARIO. Bajo el
nombre de “fondos extrapresupuestarios” se engloba una gran cantidad de
conceptos. Un aspecto común de todos ellos es que estos fondos no se incluyen
en los presupuestos públicos. La evidencia internacional muestra que el más
común de los fondos extrapresupuestarios lo constituyen los recursos de los
sistemas de seguridad social.
Los recursos del
sistema de seguridad son un ejemplo apropiado para nuestros fines pues, si bien
suelen no estar incorporados al Presupuesto y poseen una ejecución de gasto
independiente a la presupuestaria, tanto los ingresos como los gastos de la
seguridad social están generalmente incluidos en las estadísticas del gobierno
general y, por lo tanto, pertenecen al conjunto de información económica
disponible para quienes adoptan decisiones de consumo e inversión.
7.1. CRITERIOS PARA ORGANIZAR EL GASTO PUBLICO
Los criterios que se
proponen para organizar el gasto público están dirigidos a analizar los
esfuerzos que se realizan en el campo de las políticas públicas y a superar la
ambigüedad que encierra el concepto de gasto social incorporando el enfoque
teórico propuesto por Sen (1995) y los postulados de la economía del bienestar,
como se ha manifestado la limitación más grande del principio de Pareto es que
no da ninguna orientación en lo referente a la distribución de la renta.
La propuesta recoge
lo que se refiere a las políticas relacionadas con:
I. El acceso a
servicios básicos (atención médica, educación, vivienda y otros servicios
sociales).
II. Los aspectos
normativos institucionales (protección del consumidor, seguridad ciudadana,
administración de justicia).
III. Las acciones
orientadas a mejorar la eficiencia económica (infraestructura, regulación de
tarifas públicas, políticas en relación con externalidades como las
regulaciones sobre el medio ambiente).
Dichas políticas,
además de sus repercusiones distributivas, apuntarían a crear condiciones para
un desarrollo económico y social de largo plazo a través de una estructura
institucional más perdurable y eficaz “ya que los mercados operan bien cuando
están apoyados también por otro tipo de redes sociales” (Esser y otros 1994:3).
De esa manera, en
forma conjunta con el sector privado, las políticas públicas deben contribuir a
crear ventajas de localización y competitividad al sector productivo en
respuesta a los nuevos requerimientos de la economía mundial.
Por ejemplo, las
obras de infraestructura que facilitan la inversión privada, los servicios de
educación y salud orientados al desarrollo del capital humano y hacia un
aumento de la productividad del trabajo, el marco administrativo y jurídico
general que sirve de sostén a una economía que se torna cada vez más compleja,
son algunos de los aspectos que esta clasificación del gasto público pretende
analizar.
De acuerdo con lo
expuesto se ha elaborado una estadística de la evolución del gasto público con
información desagregada de diferentes instancias de ejecución del gobierno a
nivel central y descentralizado.
Los criterios de clasificación son los siguientes:
A. Desarrollo de las capacidades de las
personas
Este aspecto permite
medir el gasto realizado por el Estado para garantizar el acceso de los
ciudadanos a servicios de carácter más universal, como salud y educación que,
si bien pueden ser suministrados por el sector privado, no se considera
deseable su exclusión. Se reconoce con ello objetivos relacionados con la
igualdad de oportunidades y la importancia de la inversión en recursos humanos.
B. Desarrollo de las capacidades de grupos
considerados vulnerables
Considera el gasto
estatal dirigido a mejorar las condiciones de vida y proteger a los grupos más
desfavorecidos socialmente y en situación de pobreza. Se hará referencia a los
servicios que brindan determinadas instituciones dirigidas al cumplimiento de
objetivos como: inversión social, seguridad alimentaria, protección y atención
a mujeres niños y ancianos.
C. Desarrollo de la infraestructura básica para
ampliar la capacidad productiva
Se enfatiza la
inversión pública en obras de infraestructura que promuevan la inversión
privada y permitan distribuir recursos a escala regional orientados a la
generación de empleo, mejora de la productividad y al acceso a otros bienes como
electrificación rural, asistencia agrícola, entre otros. Comprende el análisis
del gasto de inversión en los sectores: agropecuario, energía y recursos
mineros, transporte y comunicaciones, pesquería, industria y otros programas
multisectoriales del gobierno central y de los gobiernos regionales y de
microregiones.
D. Regulación y protección de las garantías
ciudadanas
Organiza información
de las instituciones públicas orientadas a actividades de carácter regulador y
normativo que son importantes para el funcionamiento democrático y la
convivencia social. Sé agrupan acciones que tienen que ver con garantizar el
derecho de propiedad, el acceso a la justicia, la protección del trabajador y
los derechos del pueblo y del consumidor. No se ha podido incorporar lo
referente a seguridad ciudadana y desagregar las actividades de algunos
organismos reguladores (determinación de tarifas públicas, por ejemplo) debido
a la forma de presentación de la información.
E. Resto
Se considera en este
acápite las instituciones o funciones del Estado que no están incluidas bajo
los criterios de clasificación expuestos y que están por lo general orientadas
a fines más amplios de la acción pública. Incorpora, también, las actividades
de carácter general y administrativo de los sectores productivos cuyos
proyectos han sido incluidos en el rubro.
7.2. ESTRUCTURA DEL GASTO PUBLICO
Los Gastos Públicos
son el conjunto de erogaciones que, por concepto de gasto corriente, gasto de
capital y servicio de deuda, realizan las Entidades con cargo a los créditos
presupuestarios aprobados en los presupuestos respectivos, para ser orientados
a la atención de la prestación de los servicios públicos y acciones
desarrolladas por las Entidades de conformidad con sus funciones y objetivos
institucionales.
La estructura del
presupuesto constituye la forma en que se ordenan los ingresos y gastos y sirve
al usuario para:
- Facilitar
información relevante para la aprobación y control.
- Servir a la
ejecución eficiente de los ingresos y gastos.
- Facilitar el
correcto entendimiento de los efectos jurídicos del presupuesto.
Dicha estructura se
traduce en diferentes clasificaciones:
• Para los ingresos:
orgánica y económica.
• Para los gastos:
orgánica, económica y funcional (esta última incluye la clasificación
programática).
• La funcional
constituye la clasificación fundamental de los presupuestos, mientras que la
orgánica y económica se convierte en clasificaciones auxiliares pero con
efectos vinculantes.
Los gastos públicos
se estructuran siguiendo las Clasificaciones Institucional, Económica,
Funcional
Programática y Geográfica, las mismas que son aprobadas mediante Resolución.
Directoral de la
Dirección Nacional del Presupuesto Público:
1. La Clasificación Institucional: Agrupa
las Entidades que cuentan con créditos presupuestarios aprobados en sus
respectivos Presupuestos Institucionales. Busca agrupar los créditos
presupuestarios atendiendo a las entidades gestoras que llevaran a cabo los
gastos. Esta clasificación abarca a todo el sector público no financiero
comprendido en gobierno central e instancias descentralizadas. Finalidades de
esta clasificación: (entre otras)
a) Permite distinguir
a los diferentes niveles orgánicos (entidades) encargados de la toma de
decisiones respecto de la realización de los gastos.
b) Facilita el
establecimiento de responsabilidad administrativa que tienen cada entidad en
todo el proceso presupuestario, ante quien legalmente aprueba su presupuesto.
c) Posibilita
establecer los lineamientos o directrices para orientar el gasto en función de
políticas gubernamentales.
2. La Clasificación Funcional y Programática: Agrupa
los créditos presupuestarios desagregados en funciones, programas y
subprogramas. A través de ella se muestran las grandes líneas de acción que la
Entidad desarrolla en el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado
y en el logro de sus Objetivos y Metas contempladas en sus respectivos Planes
Operativos Institucionales y Presupuestos Institucionales durante el año
fiscal.
a) Clasificación
Funcional. Permite agrupar los créditos presupuestarios
atendiendo a la naturaleza de las actividades que las entidades brindan a la
comunidad. Esta clasificación expresa los roles del estado con el objeto de
analizar la efectividad de las correspondientes políticas del gobierno, prescindiendo
de la forma en que se realizaron.
Finalidades de esta
clasificación: (entre otras)
• Proporciona
información sobre las tendencias de los gastos del gobierno en las funciones o
finalidades a lo largo del tiempo.
• Corrige las series
distorsiones por cambios en la organización.
• Permite conocer que
entidades están a cargo de más de una función.
• Favorece las
comparaciones internacionales respecto al alcance de las funciones económicas y
sociales.
• Neutraliza los
efectos de los cambios en la organización dentro de un gobierno y las
organizaciones entre los países.
b) Clasificación Programática. Permiten
la subdivisión de la función en programas, subprogramas, actividades y
proyectos, según se detallan a continuación:
- LOS PROGRAMAS: Reúnen
las acciones que desarrollan las entidades del estado para el cumplimiento de
sus propósitos y políticas que desenvuelven para un año fiscal. Cuando los
programas son complejos, éstos se subdividen en subprogramas.
- SUBPROGRAMA: Es una
categoría presupuestaria que reúne acciones parciales para el logro de un
programa. Responde a objetivos institucionales parciales que son necesarios
identificar, para el correcto desarrollo de un determinado programa. Estos
subprogramas se subdividen en actividad y proyecto.
- LA ACTIVIDAD: Conjunto
de tareas necesarias para mantener, de forma permanente y continua, la
operatividad de la acción de gobierno. Representa la producción de los bienes y
servicios que la entidad lleva a cabo de acuerdo a sus funciones y
atribuciones, dentro de los procesos y tecnologías acostumbrados.
- EL PROYECTO: Conjunto
de operaciones limitadas en el tiempo, de las cuales resulta un producto final
(metas presupuestarias), que concurre a la expansión de la acción de gobierno.
Representa la creación, ampliación y/o modernización de la producción de los
bienes y servicios, implicando la variación sustancial o el cambio de procesos
y/o tecnología utilizada por la entidad. Luego de su culminación, generalmente
se integra o da origen a una actividad.
Finalidades de esta
clasificación: (entre otras)
• Expresa
financieramente las políticas de desarrollo en el presupuesto.
• Proporciona
información sobre la producción de bienes y servicios intermedios y terminales.
• Muestra los
objetivos concretos y medibles (metas) para el logro de un objetivo institucional
o una política de gobierno.
Esta clasificación programática
y funcional no responde a la estructura orgánica de las Entidades, por lo
tanto, se configura bajo el criterio de tipicidad, de acuerdo a lo siguiente:
• Legislativa
• Justicia
• Administración y
Planeamiento
• Agraria
• Protección y
Previsión Social
• Comunicaciones
• Defensa y Seguridad
Nacional
• Educación y Cultura
• Energía y Recursos
Minerales
• Industria, Comercio
y Servicios
• Pesca
• Relaciones
Exteriores
• Salud y Saneamiento
• Trabajo
• Transporte
• Vivienda y
Desarrollo Urbano
3. La Clasificación Económica: Es una
herramienta de gestión financiera utilizada en las diversas etapas del proceso
presupuestario de las entidades. Consiste en un conjunto de cuentas de gastos,
ordenadas y agrupadas de acuerdo con la naturaleza del bien o servicio que se
esté adquiriendo o la operación financiera que se esté realizando. Agrupa a los
créditos presupuestarios atendiendo a la naturaleza de los de los gastos
tomando en cuenta las necesidades (no a los objetivos) que se pretende
satisfacer.
Se distinguen dos
grandes bloques de gastos: gastos corrientes y gastos de capital. Asimismo, agrupa
los créditos presupuestarios por gasto corriente, gasto de capital y servicio
de la deuda, separándolos por Categoría del Gasto, Grupo Genérico de Gastos,
Modalidad de Aplicación y Específica del Gasto.
a. Gastos Corrientes, son
gastos orientados al mantenimiento u operación de los servicios que prestan los
Gobiernos Locales. Esta categoría comprende los siguientes grupos genéricos:
• Personal y
Obligaciones Sociales
• Pensiones y Otras
Prestaciones Sociales
• Bienes y Servicios
• Donaciones y
Transferencias
• Otros Gastos
b. Gastos de Capital, son
gastos orientados al aumento de la producción o al incremento del patrimonio de
los gobiernos locales. Son los gastos destinados a la inversión real y las
transferencias de capital que se efectúan con ese propósito a los exponentes
del sistema económico
• Donaciones y
Transferencias
• Otros Gastos
• Adquisición de
Activos No Financieros
• Adquisición de
Activos Financieros
c. Otros Gastos de Capital. Los pagos
que se hace por: estudios de pre-inversión; ejecución de obras; compra de
maquinarias y equipo; préstamos y adquisición de valores; transferencia de
recursos para gastos de la misma índole.
Incluye pagos con
contraprestación, como son: compra de inmuebles, maquinaria, activos
intangibles, etcétera, y pagos sin contraprestación, como las transferencias de
capital.
Comprende el total de
asignaciones destinadas a la creación de bienes de capital y conservación de
los ya existentes, a la adquisición de bienes inmuebles y valores por parte del
Gobierno, así como los recursos transferidos a otros sectores para los mismos
fines, que contribuyen a acrecentar y preservar los activos físicos
patrimoniales o financieros de la nación.
También se incluye el
gasto destinado a cubrir la amortización de la deuda, derivada de la
contratación de créditos o financiamientos al Gobierno por instituciones
nacionales o extranjeras.
El gasto de capital
está dirigido fundamentalmente a actividades estratégicas para el desarrollo
nacional, por ejemplo: la construcción de carreteras y la producción de
energéticos y para mejorar las condiciones de bienestar de la población
(escuelas, universidades, hospitales, etc.).
Otros ejemplos
considerados como gasto de capital son: las maquinarias y equipo agropecuario,
industrial y de comunicación; los vehículos y equipo de transporte; los equipos
e instrumental médico y de laboratorio; herramientas y refacción; maquinaria y
equipo de defensa y seguridad pública; obras públicas por contrato y
administración; concesión de créditos; adquisición de valores; amortización de
la deuda pública.
Además, el gasto de
capital se desagrega en inversión física, que contempla el gasto que se destina
a la construcción de obra pública y a la adquisición de bienes de capital para
la obra pública; e inversión financiera, que incluye el gasto que realiza el
sector público en la adquisición de acciones, bonos y otros títulos, así como
préstamos otorgados a diversos agentes económicos y a países del resto del
mundo. Se incluyen aportaciones de capital a las empresas de participación
estatal y organismos descentralizados que producen bienes y/o servicios para su
venta en el mercado y la adquisición de otros derechos.
FINALIDADES DE ESTA
CLASIFICACIÓN: (ENTRE OTRAS)
• Permite identificar
las relaciones entre el nivel de los recursos y el de gastos para determinación
el déficit financiero y las fuentes internas y externas que se requiere dentro
de los escenarios macroeconómicos.
• Sirve para
identificar los gastos en personal, consumo y otros gastos corrientes, respecto
de los gastos de inversión del sector público y su contribución al incremento
de la capacidad instalada de producción.
• Sirve como
estructura básica de cuentas para elaborar el presupuesto consolidado del
sector público, para relacionarlo con las cuentas nacionales.
4. La Clasificación Geográfica: Agrupa
los créditos presupuestarios de acuerdo al ámbito geográfico donde está
prevista la dotación presupuestal y la meta, a nivel de Región, Departamento,
Provincia y Distrito. Permite el control del gasto público en función de
principios constitucionales como la equidad o la solidaridad. Entre las finalidades
de esta clasificación: (entre otras)
• Permite evidenciar
el grado de centralización o descentralización del gasto público.
• Proporciona
información para una adecuada coordinación entre las entidades desarrollan
acciones sectoriales en cada ámbito regional.
• Ofrece información
para establecer relaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos
regionales y locales.
• Suministra
información para formular los planes de desarrollo y compatibilizar los
esquemas consolidados presupuestarios.
7.3. ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS
En virtud del
principio de no afectación de los ingresos públicos (caja única) los únicos
criterios de clasificación son el orgánico y económico.
- EN CUANTO AL ORGÁNICO:
Agrupar a los
ingresos atendiendo a la entidad del sector público que lo percibe. La
particularidad que presenta esta clasificación es que la totalidad de los
ingresos se imputan a una única entidad dependiendo de la naturaleza de los
recursos.
- EN CUANTO A LO ECONÓMICO:
Agrupar a los
ingresos en función de los recursos que los generan ingresos corrientes y de
capital.
La ley anual de
presupuesto muestra estos ingresos agrupados por fuentes de financiamiento.
8. PRINCIPIOS DEL GASTO PÚBLICO:
a) PRINCIPIO DE LA MÁXIMA OCUPACIÓN. Consiste
en que el estado, al realizar su política de gasto, debe tratar que la mayor
parte de la población económicamente activa, es decir la fuerza laboral, quede
plenamente ocupada. Teniéndose en cuenta para ello, si se trata de mano de obra
calificada o no calificada.
b) PRINCIPIO DEL MÍNIMO GASTO. Parte de
la premisa que no debe existir exceso de gastos, pero sin dejar de atender las
necesidades básicas de la población.
c) PRINCIPIO DEL MÁXIMO BENEFICIO. De cada
unidad monetaria invertida, se debe obtener el mayor provecho posible. Hay que
optimizar los recursos y tratar de racionalizarlos, economizando esfuerzos,
planificando el gasto para así permitir, por ejemplo, la economía en la
recaudación.
9. LÍMITES DEL GASTO PÚBLICO.
El problema de
establecer límites al gasto público es más político que económico. No se puede
dar fórmulas rígidas de limitación estableciendo, por ejemplo, determinada
proporción de gasto en relación a la renta nacional (un 20, 30 o 40%). Tanto es
así que puede darse el caso de que los gastos públicos signifiquen el 100% de
la renta, lo cual quiere decir que se trata de un estado socialista que dirige
la actividad económica.
Los autores modernos
sostienen que los gastos públicos pueden llegar hasta aquel límite en que la
ventaja social de ello se compensa con los inconvenientes de las amputaciones
hechas al ingreso de los particulares.
Se ha elaborado un
concepto que se llama el de la “utilidad social máxima”, y que puede enunciarse
aproximadamente así: el Estado deberá ampliar su gasto hasta el nivel que la
ventaja social de un aumento de los gastos o erogaciones se vea compensada por
el inconveniente social de un aumento correspondiente de las exacciones
públicas. También, en este caso el enunciado es fácil y de cumplimiento
dificultoso.
El gobierno debe
decidir si hace más falta un nuevo palacio gubernamental o un aumento de sueldo
a las maestras de escuela, o si, por el contrario, es preferible dejar más
dinero a los contribuyentes para que estos disfruten de más alimentos o más
automóviles.
Por supuesto,
formular y aprobar PRESUPUESTOS razonables es una buena ayuda en este proceso
de equilibrio. El hecho de proporcionar lujos públicos a los gobernantes a
expensas de necesidades privadas constituye una violación al principio
enunciado, no obstante, lo cual es frecuente en la práctica.
10. LOS GASTOS SOCIALES
A inicios de 2005, la
DGAES culminó un documento de trabajo donde establece una nueva taxonomía para
el gasto social sobre la base de la Estructura Funcional Programática, en el
que se establecen definiciones y clasificaciones con fines de determinar los
niveles de gasto público social correspondientes a las funciones del Estado en
el marco de la Estructura Funcional Programática, la misma que está organizada
en torno a funciones, programas y subprogramas.
El documento responde
a la necesidad de homogeneizar los criterios de clasificación, cuantificación y
registro del gasto social de manera compatible con estándares internacionales
de medición del gasto, así como revisar el sistema de registro del gasto a
partir del “Clasificador funcional programático” y las acciones efectuadas por
los sectores.
Como resultado y
actualización de la información a la fecha, según el Ministerio de Economía y
Finanzas de Perú, se define como gasto social:
1. Al gasto realizado
por el Estado en los diferentes niveles de gobierno.
2. Para proveer
bienes y servicios públicos o privados.
3. Atendiendo a sus
funciones de: asignación de recursos, redistribución del ingreso, provisión de
bienes preferentes y promoción del crecimiento económico.
4. Con el fin de
buscar el aseguramiento (universal o selectivo) de un conjunto de derechos
sociales de la población.
Ello supone que la
definición del gasto social en el caso peruano, más que buscar el bienestar de
la sociedad como un fin específico, se dirige a la búsqueda de logros en
materia de equidad social, a través desarrollo del capital físico y humano que
promuevan, en el mediano o largo plazo, el aseguramiento de necesidades básicas
de los ciudadanos las cuales son tomados como parte de sus derechos. El enfoque de necesidades que se muestra en
esta concepción determina al gasto social como aquel gasto (directo o
indirecto) que realiza el Estado ante la incapacidad real de los individuos de
poder integrarse eficazmente al mercado, lo cual influye en la generación y
reproducción de la pobreza.
De acuerdo a lo
anterior, el gasto social total de divide en: básico, complementario y el previsional.
El gasto social
básico como el financiamiento directo de los bienes y servicios que llegan a la
población beneficiaria (Por ejemplo, raciones alimenticias y nutricionales,
medicinas, textos escolares, pago a los servicios prestados por los maestros y
los médicos -salario del maestro, implementación de aulas y hospitales, etc.).
El gasto social
complementario recoge las partidas presupuestales consideradas sociales, que
complementa al que busca mantener y perfeccionar las capacidades básicas de las
personas y la generación de oportunidades sociales y económicas para la lucha
contra la pobreza y el desarrollo sostenido. Esta clasificación incluye además
aquellos gastos administrativos necesarios para la gestión de las acciones sociales.
El gasto previsional
tiene fines de reserva ante situaciones de contingencias coyunturales por las
cuales deba atravesar el Estado.
11. CAUSAS DEL INCREMENTO DEL GASTO PÚBLICO
Las causas se dividen
en tres grupos: aparentes, relativas y reales.
a) CAUSAS APARENTES
- Disminución del
poder adquisitivo de la moneda o devaluación.
- Cambios en los
sistemas de contabilidad, como en el caso de la modificación de las reglas
presupuestales, fundamentalmente para estar a tono con el estándar
internacional en cuanto a la adopción de un sistema de contabilidad que
presente y evalúe los aspectos económicos y hacendarios de manera homogénea.
b) CAUSAS RELATIVAS
- Modificaciones
territoriales (anexiones), pues a más territorio, más gasto. Es relativa, pues
también a más territorio más producción agrícola, minera, etc.
- Aumento de la
población. También aumenta la producción al incrementarse la fuerza laboral.
- Aumento de la
riqueza: Al incrementarse la riqueza hay una mayor capacidad de gasto, pero
demanda mayores servicios.
- Desarrollo del
procedimiento para cubrir los gastos: El estado moderno es diferente al Feudal,
se ha humanizado y ha aumentado el campo de acción de sus actividades, esto se
ve a través de la requisición y la compulsión.
La requisición,
antiguamente para cubrir sus gastos, el Estado requisaba los bienes de sus
súbditos, esto es, se los quitaba sin retribución. Actualmente, en vez de
requisición, se realiza la exploración, que es una requisa retribuida pues el
Estado debe pagar primero en efectivo el justiprecio y luego se exprópiale
bien.
c) CAUSAS REALES
- De orden general: Desenvolviendo
progresivo del espíritu de previsión: Se hacen gastos de previsión o prevención
en casos como delito, salud, etc.
- El progresivo
jurídico: La legislación contemporánea se ha ido humanizando como en el aspecto
laboral, lo que aumenta el gasto.
- De orden económico:
El desarrollo de la
riqueza: al aumentar la riqueza aumenta el gasto.
El urbanismo: las
masas rurales tienden a ir hacia las zonas urbanas, lo que hace que disminuya la
producción agraria y aumente la población urbana, aumentando el gasto por
partida doble.
La asistencia
económica en los mercados mundiales: esto aumenta el gasto, aunque hay retorno.
A nivel de países hay una gran competencia económica, por lo que se deben
diálogos y hacer visitas para estrechar vínculos. Asimismo, es bueno acudir a
ferias y exposiciones internacionales, donde se darán a conocer los productos
peruanos.
- De orden social:
La elevación del
nivel cultural: Esto significa un gasto, ya que todo cambio cuesta dinero, pero
a futuro se pueden obtener grandes ganancias. Loa gastos en educación tienen un
carácter reproductivo.
El temperamento
nacional: Hay pueblos donde los habitantes tienen un temperamento de iniciativa
privada, que al no esperar la asistencia del gobierno para hacer algo
necesario, ahorran dinero al Estado. Por otro lado, hay rubros que no trabajan
por sí mismo, esperando que el gobierno les haga todo, lo que aumentara el
gasto en el estado.
El espíritu de
solidaridad social: Se refiere instituciones como la cesantía, la jubilación,
etc. Estos demandan gastos pero que son necesarios desde el punto de vista
social humano.
Gastos militares.
Sin que sea necesario
hablar de las guerras, es notorio que el equipamiento de las fuerzas armadas
modernas exige sumas extraordinarias que se incrementan por las tensiones
internacionales, los conflictos parciales, los nuevos descubrimientos
científicos en armamentos cada vez más sofisticados.
12. CONCLUSIONES.
1. El gasto
público, Es el proceso por medio del cual el estado en sus diferentes niveles
de gobierno y a través de la autoridad competente efectúa una erogación
monetaria, principalmente con el objeto de pagar o financiar el ejercicio de
sus funciones.
2. Además, el
gasto público permite a través de su orientación la solución a los problemas
más urgentes de la comunidad como son servicios públicos, salud, recreación
etc. Y crea las condiciones objetivas que le permitan erradicar los conflictos
sociales generales de la intranquilidad política del país.
3. Podemos
deducir que el Gasto Público el aquel proceso que permite al estado, en sus
diferentes niveles de gobierno, a través de la autoridad competente efectúa una
repartición monetaria, no solo con el objetivo de pagar o financiar el
ejercicio de sus funciones, sino además para cubrir las necesidades de la
sociedad, lo cual se ve reflejado en obras de infraestructura, servicios de
salud, educación, etc.
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