EL DERECHO
FINANCIERO Y LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
Recopilaci贸n: Mg.
Arturo Zapata Avellaneda
Abogado. Mag铆ster
en Derecho Empresarial. Conciliador Extrajudicial. Asesor de empresas
financieras y entidades p煤blicas. Docente Universitario. Conferencista Nacional
e Internacional.
CONTENIDO I: Actividad
financiera del Estado: finanzas, concepto. Necesidad P煤blica. Servicio P煤blico.
Las finanzas p煤blicas han sido por d茅cadas el
mecanismo con la que los Estados modernos han ido desarrollando sus naciones.
Es com煤n se帽alar que cuanto m谩s eficiente es el manejo de las finanzas
p煤blicas, m谩s eficiente y visible es el bienestar com煤n de la poblaci贸n.
En tal sentido, el Derecho Financiero, es una
rama del derecho p煤blico que abarca dentro de su quehacer cient铆fico, la de
organizar org谩nicamente en un conjunto de normas el quehacer de las finanzas
p煤blicas, cobra vital importancia en la actualidad, porque se帽ala los
lineamientos por las que ha discurrir el Estado en la b煤squeda de una eficiente
captaci贸n y distribuci贸n de los recursos econ贸micos de la naci贸n.
A trav茅s de las finanzas p煤blicas, v铆a la
pol铆tica fiscal, se pueden afectar algunos indicadores macroecon贸micos, tales
como el ahorro, la inversi贸n o el consumo p煤blico y privado. As铆 tenemos que:
Cuando los ingresos son mayores que los gastos existen un super谩vit p煤blico, es
decir, el gobierno cuenta con un ahorro que se puede canalizar a incrementar la
inversi贸n y el consumo. En contraposici贸n a esta situaci贸n favorable que
predomina en el sector p煤blico, el sector privado se ve afectado en sus niveles
de ahorro, inversi贸n y consumo. La situaci贸n contraria se da cuando los gastos
del gobierno son mayores a sus ingresos provocando un d茅ficit p煤blico. En este
caso el ahorro, la inversi贸n y el consumo del sector p煤blico se reducen y se
incrementan los del sector privado.
Las finanzas p煤blicas es una labor compleja
que realiza el Estado, son muchos los factores que intervienen en su contexto,
y sobre todo son varios los elementos que se deben de armonizar para evitar que
colapse el sistema financiero de un Pa铆s. En tal sentido, el 煤nico ente que
pone en marcha las finanzas p煤blicas es el propio Estado. Es imposible creer
que, siendo el Estado, burocr谩tico, mal gerenciado, manipulado pol铆ticamente,
pueda ser capaz, de realizar labores financieras, m谩xime, que son muchos los
factores que tiene como limitante, entre ellas, el Control de los recursos y la
falta de Gesti贸n.
Con todo eso, las finanzas p煤blicas es la
disciplina que trata de la captaci贸n de los ingresos, su administraci贸n y el
gasto, la deuda p煤blica y la pol铆tica de precios y tarifas que realiza el
Estado a trav茅s de diferentes instituciones del sector p煤blico. Se conoce como
finanzas al estudio de la circulaci贸n del dinero. Esta rama de la econom铆a se
encarga de analizar la obtenci贸n, gesti贸n y administraci贸n de fondos. Las
finanzas p煤blicas son aquellas que realiza el Estado en raz贸n al bienestar de
una sociedad o grupo social. El Estado canaliza el dinero que obtiene de los
tributos y lo distribuye en los diversos proyectos de desarrollo en busca del
bienestar social.
Las finanzas p煤blicas est谩n compuestas por
las pol铆ticas que instrumentan el gasto p煤blico y los impuestos, de estos dos
elementos esenciales el Estado puede cumplir sus fines y desarrollar sus
actividades. A trav茅s de las finanzas p煤blicas, v铆a la pol铆tica fiscal, se
pueden afectar algunos indicadores macroecon贸micos, tales como el ahorro, la
inversi贸n o el consumo p煤blico y privado.
As铆 tenemos que: Cuando los ingresos son
mayores que los gastos existen un super谩vit p煤blico, es decir, el gobierno
cuenta con un ahorro que se puede canalizar a incrementar la inversi贸n y el
consumo. En contraposici贸n a esta situaci贸n favorable que predomina en el
sector p煤blico, el sector privado se ve afectado en sus niveles de ahorro,
inversi贸n y consumo. La situaci贸n contraria se da cuando los gastos del
gobierno son mayores a sus ingresos provocando un d茅ficit p煤blico. En este caso
el ahorro, la inversi贸n y el consumo del sector p煤blico se reducen y se
incrementan los del sector privado. Los Estados modernos vienen implementando
una pol铆tica econ贸mica basada en las finanzas p煤blicas, en donde los actores
econ贸micos, como la inversi贸n privada juegan un rol primordial; en tal sentido,
las inversiones y finanzas p煤blicas deben garantizar el cumplimiento de las
pol铆ticas y metas de inversi贸n p煤blica. Es menester precisar que la inversi贸n
privada incrementa las arcas del Estado a trav茅s de los tributos (Impuestos),
por tal motivo; los Estados deben asegurar e implementar mecanismos eficientes
para la creaci贸n y puesta en marcha de nuevas empresas. Y sobre todo tener un
organismo rector que efectivice la labor de recaudar estos ingresos.
Es en ese contexto, el derecho juega un papel
crucial, porque le permite al Estado legitimar su Actividad Financiera. En
tanto, que es a trav茅s del Derecho, por donde el Estado encausa las leyes, las
mismas que crean los tributos y el Presupuesto General de la Rep煤blica.
1.2. CONCEPTO: ACTIVIDAD FINANCIERA
Hist贸ricamente el poder financiero se
construye como una manifestaci贸n del Estado respecto a sus s煤bditos, de forma
que un ente p煤blico pod铆a establecer libremente tributos de cualquier
naturaleza en base a una relaci贸n de poder, de ah铆 que se hable de poder
financiero. Este poder hace referencia a la idea de establecer prestaciones sin
contraprestaci贸n. Actualmente el Estado
realiza diversas actividades las cuales tienen como objetivo buscar el bien
com煤n para satisfacer necesidades sociales. Entre las actividades m谩s
importantes del Estado se encuentran:
• Creaci贸n
de Servicios P煤blicos.
• Creaci贸n
de Servicios Asistenciales de Salud.
• Incrementar
y controlar la producci贸n de alimentos b谩sicos.
• Controlar
precios de art铆culos de primera necesidad.
• Controlar
y manejar su pol铆tica monetaria.
• Regular
las actividades econ贸micas entre los particulares.
• Establecer
las normas de cooperaci贸n a particulares para contribuir al gasto p煤blico.
• Coordinar
y manejar la econom铆a del pa铆s, etc.
A pesar de las diversas actividades que tiene
el Estado, existe una que es primordial para que las dem谩s puedan funcionar de
una manera eficaz, la cual recibe el nombre de Actividad Financiera del Estado.
De manera que tanto los ingresos como los
gastos del ente estatal se encuentran regulados por su Actividad Financiera. Podemos
mencionar que, adem谩s, es aquella que convierte ingresos en gastos. Sainz de
Bujanda identifica a la actividad financiera como “la acci贸n del Estado y dem谩s
entes p煤blicos que se dirige a obtener los ingresos necesarios para poder
realizar los gastos que sirven al sostenimiento de los servicios p煤blicos,
entendidos en su m谩s amplio sentido”.
Seg煤n Retchkiman K. Benjam铆n, define a la
Actividad Financiera del Estado en base a la Econom铆a P煤blica y defini茅ndola
como “aquella rama del conocimiento que se ocupa de la asignaci贸n de recursos
econ贸micos, por medio de los gastos e ingresos del Estado, de la distribuci贸n
del ingreso y de la riqueza mediante los impuestos y transferencias, de
mantener la estabilidad econ贸mica usando las pol铆ticas presupu茅stales y de
deuda, de los programas de obras p煤blicas y de empresas del Estado”.
Para el autor Flores Zavala, citando a Nitti
dice que “es la ciencia que tiene por objeto investigar las diversas maneras
por cuyo medio el Estado o cualquier otro poder p煤blico se procura las riquezas
materiales necesarias para su vida y su funcionamiento, y tambi茅n la forma en
que estas riquezas ser谩n utilizadas.” Esto se refiere a las reglas para obtener
ingresos y a la correcta aplicaci贸n de 茅stos dando como resultado mayores
aprovechamientos en los recursos del Estado.
Por otra parte, Francisco de la Garza define
a la Actividad Financiera del Estado como “aquella actividad encaminada a la
realizaci贸n de los servicios p煤blicos y la satisfacci贸n de las necesidades
generales donde dentro de la Administraci贸n uno de los sectores m谩s importantes
es la gesti贸n de interese econ贸micos.”
El autor Giannini, dice la que Actividad
Financiera del Estado es “la que realiza el Estado para administrar el
patrimonio, para determinar y recaudar los tributos para conservar, destinar o
invertir las sumas ingresadas y que se distingue de otras porque no constituye
un fin en s铆 misma o sea que no entiende directamente a la satisfacci贸n de una
necesidad de la colectividad, sino que s贸lo cumple una funci贸n instrumental
fundamental para el desarrollo de todas las dem谩s actividades”.
Los autores Quintana Valtierra y Rojas Y谩nez,
comentan al respecto que la Actividad Financiera del Estado “es la obtenci贸n de
recursos mediante la Recaudaci贸n de Tributos, Administraci贸n del patrimonio y
Distribuci贸n de sumas recaudadas”, por lo que esta actividad no busca
satisfacer las necesidades p煤blicas sino, es el instrumento para el desarrollo
de actividades estatales que satisfacen necesidades p煤blicas.
La actividad Financiera del Estado, se
integra por tres etapas que determinan las relaciones jur铆dicas en su ejercicio
establecidas entre los diversos 贸rganos del Estado o entre dichos 贸rganos y los
particulares, ya sean deudores o acreedores del Estado:
-
a) Obtenci贸n de ingresos. Pueden provenir de la
realizaci贸n de los actos regulados dentro del marco de Derecho Privado, como
son los que obtiene el Estado cuando explota, arrienda, o vende sus propiedades
y actividades realizadas dentro de la esfera del Derecho P煤blico, como son los
que percibe recurriendo al patrimonio de los particulares en forma coactiva.
-
b) La administraci贸n y fomento de los recursos
obtenidos. Se derivan de su actuaci贸n en cualquiera de sus dos personalidades,
como ente del Derecho P煤blico o como sujeto de Derecho Privado.
-
c) Las erogaciones. Son necesarias para la
realizaci贸n de las m煤ltiples y variadas atribuciones, actividades y
finalidades, tanto propias como de la actividad que el Estado tiene a su cargo,
todo ello con base en un presupuesto de egresos.
1.3. NECESIDADES P脷BLICAS:
Son aquellas que nacen de la vida colectiva,
que experimenta la comunidad, es decir, los individuos, familias y entes que la
componen en calidad de integrantes del cuerpo social, por oposici贸n a las
necesidades individuales o privadas (las que siente el individuo aisladamente).
-
Absolutas o primarias: son aquellas esenciales
cuya cobertura siempre ha sido la raz贸n de ser del estado, han justificado su
existencia: defensa, seguridad interna, justicia, relaciones exteriores; las
respectivas funciones y servicios han estado directamente a cargo del estado,
de manera exclusiva e indelegable.
-
Relativas o secundarias: educaci贸n, atenci贸n de
la salud, fomento econ贸mico, etc. Fueron calificadas por la hacienda cl谩sica
como necesidades particulares, ya fuesen individuales o colectivas, las que no
deb铆an ser objeto de cobertura por el estado, sino por los individuos y entes
privados, en forma personal o grupal, de modo que el estado deb铆a limitarse a
la satisfacci贸n de las necesidades absolutas. Estado gendarme.
Con el correr del tiempo, se ha extendido la
clasificaci贸n de p煤blicas a necesidades vinculadas al progreso y bienestar
social. Actualmente el estado realiza funciones educativas, sanitarias, de
transporte y comunicaciones, seguridad social, etc.
La calificaci贸n de necesidad p煤blica es el
resultado de una decisi贸n pol铆tica adoptada en un determinado lugar y momento
hist贸rico, no una entidad permanente y/o preexistente a la noci贸n de estado.
A. SUJETOS
-
1. Activo: es aqu茅l que ejerce su poder de
imperio y sus facultades fiscales por medio de la coacci贸n; o bien simplemente
establece las condiciones de la operaci贸n. Siempre es el estado, en sentido
lato, es decir, en todas las esferas de su actuaci贸n: naci贸n, provincia,
municipio, etc., o sea, los organismos que integran el sector p煤blico. Es quien
legisla, aplica y recauda tributos y precios p煤blicos; es quien emite y
condiciona los empr茅stitos y otras operaciones emergentes del cr茅dito p煤blico.
Lo mismo ocurre cuando realiza gastos p煤blicos.
- 2. Pasivo: es el obligado legalmente a cumplir
las prestaciones establecidas o quien acepta las condiciones fijadas. Son las
personas f铆sicas, las sucesiones indivisas, las empresas unipersonales, las
sociedades de personas o de capitales, entidades civiles no empresarias, etc.,
sometidas a la autoridad p煤blica; es decir, los entes privados obligados
legalmente a efectuar aportes o contribuciones al estado, o bien, que tratan
con 茅l, aceptando sus condiciones y requisitos. Pueden tambi茅n ser sujetos
pasivos los entes p煤blicos, como el caso en que una jurisdicci贸n gubernamental
mayor deba realizar aportes y transferencias financieras a otra menor, o
viceversa. O el caso de las empresas estatales sometidas al pago de tributos.
1.4. SERVICIO P脷BLICO
El art铆culo 1° de nuestra Constituci贸n se帽ala
que la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin
supremo de la sociedad y del Estado, lo cual se logra, en parte, mediante una
adecuada creaci贸n y prestaci贸n ininterrumpida de los servicios p煤blicos.
A partir de all铆, se desprende que los
“servicios p煤blicos” son las actividades asumidas por 贸rganos o entidades
p煤blicas o privadas, creados por la Constituci贸n o las leyes, para dar
satisfacci贸n en forma regular y continua a cierta categor铆a de necesidades que
son de inter茅s general, bien sea en forma directa, mediante concesionario, o a
trav茅s de cualquier otro medio legal, con sujeci贸n a un r茅gimen de derecho
p煤blico o privado, seg煤n corresponda.
Cuando dice que “son actividades, entidades u
贸rganos p煤blicos o privados” se refiere esta expresi贸n a los servicios
p煤blicos, en sentido material; vale decir, toda tarea asumida por una entidad
p煤blica, bien se trate de los servicios p煤blicos deben tomarse las previsiones
legales pertinentes a fin de prever en la Ley del Presupuesto General de la
Rep煤blica, en leyes especiales y ordenanzas regionales y municipales, las
partidas necesarias para su organizaci贸n y funcionamiento ininterrumpidos.
A. LOS SERVICIOS P脷BLICOS EN EL PER脷
En la legislaci贸n m谩s pr贸xima a la formaci贸n
de la Rep煤blica encontramos que se utiliza la expresi贸n “servicio” para
identificar actividades diversas, tales como el alumbrado de gas, los correos y
la labor de los hospitales.
La incorporaci贸n de la expresi贸n servicio
p煤blico se da en el 谩mbito del ejercicio de la funci贸n de la administraci贸n, a
partir de 1864, a trav茅s de la creaci贸n de diversas leyes en el campo
administrativo en las cuales se usa el t茅rmino “servicio p煤blico” (por ejemplo,
el Decreto del 20 de abril de 1864, que dispuso abrir un empr茅stito para
subvenir el servicio p煤blico, y la Ley del 13 de octubre de 1890, que instauraba
plazas de servicio p煤blico en la Direcci贸n General de Hacienda y Aduana del
Callao). En el 谩mbito de la funci贸n p煤blica es donde se desarrolla el servicio
p煤blico. Esto quiere decir que era la administraci贸n a trav茅s de su personal la
encargada de dar el servicio p煤blico.
En ese sentido, si bien no se involucraba a
prestaciones de tipo material que estuvieran dirigidas a la satisfacci贸n de
necesidades de la poblaci贸n s铆 se tom贸 conciencia de que era necesario el
concurso de la administraci贸n para que la expresi贸n servicio p煤blico tuviera
sentido.
En el Per煤, aunque el proceso de crecimiento
de prestaci贸n de servicios al p煤blico fue lento, sin embargo, en un determinado
momento se constituy贸 en un elemento contribuidor a la progresi贸n del modelo de
Estado polic铆a hacia el modelo de Estado prestador de servicios, no sien- do
ajeno a lo que se denomin贸 “proceso de municipalizaci贸n”, lo que propici贸 la
creaci贸n de monopolios a nivel local o municipal en los sectores considerados
de inter茅s general.
A finales del siglo XIX la modernizaci贸n se
fue haciendo cada vez m谩s creciente debido al desarrollo de los servicios del
tel茅grafo y el ferrocarril, los cuales fueron nacionalizados y estuvieron bajo
la direcci贸n de la administraci贸n, lo que ya suced铆a en el caso de los correos.
Posteriormente, el surgimiento de servicios
de car谩cter econ贸mico como resultado del progreso y de las demandas de la
poblaci贸n produjo el cambio de rol del Estado peruano, que se encontraba frente
a nuevas actividades en las que ni la acci贸n de la polic铆a ni las medidas de
fomento eran suficientes.
Cabe destacar, adem谩s, que otro aspecto
importante es el cambio progresivo que sufri贸 la forma de gesti贸n de los
servicios considerados de utilidad p煤blica, es decir, se pas贸 de una gesti贸n directa
a trav茅s de una dependencia administrativa, a un modelo que implicaba la
creaci贸n de una persona jur铆dica aut贸noma, pero que permanec铆a en el 谩mbito
estatal, es decir, se inici贸 la utilizaci贸n generalizada de modelos societarios
para la gesti贸n de servicios cuya titularidad se encontraba en manos del
Estado.
En la segunda mitad del siglo pasado se
produce una ola de privatizaci贸n de los servicios p煤blicos, que provoca que a
partir de 1969 el Estado peruano se oriente hacia la creaci贸n de un conglomerado
de empresas estatales a cargo de tales servicios. El ejemplo m谩s saltante se da
a trav茅s de la promulgaci贸n de la Ley de Organizaci贸n y Funciones de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones del Per煤 (ENTEL-PER脷), que encargaba a dicha
persona jur铆dica “el establecimiento, operaci贸n y desarrollo de un sistema para
la explotaci贸n de los servicios p煤blicos de Telecomunicaciones del pa铆s…”.
Otras empresas fueron creadas con prop贸sitos y contextos similares: ENAFER Per煤
(Empresa Nacional de Ferrocarriles), ELECTRO Per煤 (Empresa P煤blica
“Electricidad del Per煤), AEROPER脷 (Empresa de Transporte A茅reo del Per煤),
ENATRU Per煤 (Empresa Nacional de Transporte Urbano del Per煤), entre otras.
Sin embargo, durante la d茅cada de los
noventa, en el contexto general de reducci贸n de la intervenci贸n estatal en el
谩mbito econ贸mico, se vio por necesaria la modernizaci贸n del Estado peruano, lo
que implic贸 una serie de reformas en la administraci贸n p煤blica. Esta reforma
puso 茅nfasis en la reducci贸n del gasto p煤blico en los servicios b谩sicos
esenciales y el dise帽o de una estrategia de privatizaci贸n de los servicios
p煤blicos. La reducci贸n del gasto p煤blico se centr贸 en reducir el presupuesto,
se adecu贸 el marco legal a trav茅s de la promulgaci贸n de una nueva Constituci贸n
en 1993, menos intervencionista, para facilitar la privatizaci贸n de los ser-
vicios p煤blicos con la participaci贸n del sector privado. El Estado peruano
realiz贸 un conjunto de reformas orientadas al fomento de la inversi贸n privada
en diversos 谩mbitos en los que anteriormente operaba de forma directa. En
estricta armon铆a, la Constituci贸n de 1993 se帽al贸 la libertad de la iniciativa
privada y defini贸 el nuevo rol y funciones del Estado enmar谩ndolos dentro de
una econom铆a social de mercado. En tal virtud, el gobierno marc贸 las pautas
para hacer de la actividad privada uno de los ejes del desarrollo nacional, a
trav茅s de pol铆ticas econ贸micas expresadas en la legislaci贸n marco para el
crecimiento de la inversi贸n privada, la de fomento de la inversi贸n extranjera y
la de promoci贸n de la inversi贸n privada en las empresas estatales. En ese
contexto, procedi贸 a la privatizaci贸n de algunas empresas prestadoras de
servicios p煤blicos, con lo cual garantiz贸 el adecuado acceso de la poblaci贸n a
dichos servicios.
El proceso de cambios, que incluy贸 las
telecomunicaciones, energ铆a, transportes de uso p煤blico y agua potable y
alcantarillado, dio origen a la creaci贸n de organismos especializados,
encargados de regular y fiscalizar la prestaci贸n de servicios en los
mencionados sectores.
El t茅rmino regulaci贸n, si bien no es un
vocablo un铆voco, tiene una acepci贸n com煤n, que es la de control habitual
enfocado sobre actividades importantes para la comunidad, efectuado por una
entidad p煤blica. Es un concepto legal con ra铆ces pol铆tico-econ贸micas que
derivan de la tensi贸n filos贸fica entre dos extremos de la organizaci贸n
econ贸mica: el mercado y el inter茅s p煤blico.
En el primero se parte de la base de la
libertad con restricciones muy limitadas para perseguir el propio inter茅s. En
el segundo, el Estado trata de fomentar comportamientos que te贸ricamente no
tendr铆an lugar sin intervenci贸n. As铆, la regulaci贸n es una directiva cuyo
objeto predicado es la protecci贸n del inter茅s p煤blico, a trav茅s de normas de
derecho p煤blico que el Estado aplica en forma coercitiva y centralizada.
El objetivo fundamental es promover un
equilibrio que asegure la inversi贸n privada y la protecci贸n de los
consumidores.
De esta manera, nacieron el Organismo
Supervisor de la Inversi贸n Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), el
Organismo Supervisor de la Inversi贸n en Energ铆a (OSINERG), el Organismo
Supervisor de la Inversi贸n en Infraestructura de Transporte de Uso P煤blico
(OSITRAN), y la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS).
Para implementar exitosamente los cambios
realizados fue necesario definir y precisar la misi贸n, organizaci贸n y funciones
de los nuevos organismos, sus pol铆ticas de trabajo, sus respectivos campos de
acci贸n y atribuciones, as铆 como sus mecanismos de operaci贸n, lo cual origin贸
una extensa y abundante normativa al respecto.
CONTENIDO II: Gasto p煤blico. Recurso
P煤blico. La actividad financiera del Estado: momentos.
2.1 RECURSO
P脷BLICO
Valdez Costa afirma
que la actividad financiera del estado es aquella relacionada con la obtenci贸n,
administraci贸n o manejo y empleo de los recursos monetarios indispensables para
satisfacer las necesidades p煤blicas. En consecuencia, la Actividad Financiera,
est谩 circunscrita al hecho, de para que el Estado pueda satisfacer las
necesidades p煤blicas requiere medios (recursos). Para obtenerlo puede utilizar
dos procedimientos:
-
Directo cuando se apropia directamente de bienes
econ贸micos o factores productivos. Ej. Servicio militar obligatorio;
-
Indirecto, el mismo que es el m谩s utilizado y
consiste en la obtenci贸n de medidas financieras para financiar gastos y obtener
medios reales (humanos y materiales) para desarrollar su actividad.
El conjunto de
fen贸menos financieros originados en el procedimiento indirecto para satisfacer
necesidades p煤blicas, constituye la actividad financiera del Estado que es el
objeto de estudio de las finanzas p煤blicas. La actividad financiera del estado
est谩 constituida por aquel proceso de obtenci贸n de ingresos y realizaci贸n de
gastos cuyo objetivo es cumplir con los fines del mismo[1].
Los Recursos P煤blicos
o Ingresos: El Derecho Financiero regula los distintos ingresos que acrecen y
se destinan a las arcas de los entes p煤blicos[2].
-
1) Ingresos tributarios: Conocido como los tributos,
son los m谩s importantes tanto a nivel cualitativo como a nivel cuantitativo.
Fueron objeto de un prol铆fico estudio por diversos autores lo que dio lugar a
su gran importancia y que en la actualidad se distinga entre Derecho Financiero
y Derecho Tributario.
- 2) Ingresos crediticios o Empr茅stitos: Son los que
se obtiene un ente p煤blico mediante el cr茅dito (al principio se computa como
ingreso, pero luego supondr谩 un gasto pues se convertir谩 en una deuda). Es por
ello que existe deuda p煤blica interna o deuda p煤blica externa.
-
3) Ingresos patrimoniales o Recursos Propios: El
Estado por su condici贸n de propietario de bienes obtiene ingresos a trav茅s de
su cesi贸n a terceros. Por ejemplo: mediante los procesos de privatizaci贸n o de
concesi贸n de bienes del Estado a particulares.
-
4) Divisas: Se considera divisa a todas aquellas
monedas distintas de las del pa铆s de origen. Las divisas son medios de pago
nominados en moneda extranjera y mantenidos por los residentes de un pa铆s (no
s贸lo billetes de curso legal extranjeros). El mercado de divisas o mercado de
tipos de cambio es un mercado global y descentralizado en el que se negocian
divisas y que naci贸 con el objetivo de facilitar cobertura al flujo monetario
que se deriva del comercio internacional. Por ejemplo, la obtenci贸n de divisas
por el intercambio comercial con el extranjero a trav茅s del pago de aranceles
de aduanas.
2.2. EL GASTO
P脷BLICO.
El Estado realiza
egresos para la realizaci贸n de servicios p煤blicos para la satisfacci贸n de las
necesidades de la sociedad. Se ocupa de los gastos p煤blicos en los que afecta a
los procedimientos formales que regulan la asignaci贸n, el desembolso y el control
en el empleo de los recursos p煤blicos. En el Per煤, existe normatividad espec铆fica
respecto a los principios que regulan al gasto p煤blico que analizaremos en su
momento.
2.3. ACTIVIDAD
FINANCIERA DEL ESTADO.
Existe un 谩mbito de
la vida social constituido por la existencia de un flujo de ingresos y gastos
que se imputan a un ente p煤blico. Este flujo viene condicionado por la
necesidad de obtener medios financieros para atender a las necesidades
p煤blicas. A esta actividad de generaci贸n de ingresos y sostenimiento de gastos
por los entes p煤blicos se le denomina actividad financiera.
En realidad, en la
actividad financiera y entre la fase de percepci贸n o generaci贸n del ingreso y
la de gasto existe una fase intermedia de gesti贸n. Las tres fases de la
actividad financiera, (ingreso, gesti贸n, gasto), se encuentran sometidas al
Derecho. Se suele hacer referencia a la actividad financiera como actividad de
Hacienda p煤blica, pero la expresi贸n “Hacienda p煤blica” se utiliza m谩s para
referirse al conjunto de derechos, bienes y obligaciones de un ente p煤blico,
(en sentido similar a “patrimonio”; la hacienda de un ente p煤blico es el
conjunto de sus bienes, derechos y deudas).
Tambi茅n se utiliza
esta expresi贸n, en la actualidad con m谩s frecuencia, para referirse a la parte
de la Administraci贸n m谩s directamente responsable de la actividad financiera,
(la expresi贸n “Hacienda p煤blica” adquiere, en este sentido, una dimensi贸n
subjetiva; la Hacienda es la parte de la Administraci贸n que se encarga de forma
principal de la obtenci贸n de ingresos y su puesta a disposici贸n del resto de la
Administraci贸n, as铆 como del control de todo este proceso). As铆 pues, de
Hacienda p煤blica se puede hablar en tres sentidos: como actividad, como
patrimonio y como sujeto; este 煤ltimo sentido es el m谩s utilizado en la
actualidad.
La actividad
financiera p煤blica concebida en t茅rminos normativos supone determinados fines
para lo cual se deben conocer los efectos provocados por los instrumentos
financieros (los ingresos y los gastos p煤blicos), y el problema radica en
elegir los medios m谩s eficaces.
El enfoque normativo
consta de tres etapas:
1. La constituida por
el estudio de las finalidades a las que pretenden servir los distintos
programas de ingresos y gastos gubernamentales.
2. La que consiste en
el conocimiento de los efectos econ贸micos de los programas de los referidos
ingresos y gastos p煤blicos.
3. La que consiste en
instrumentar la pol铆tica a perseguir, esto es, elegir los medios m谩s eficaces
para lograr las distintas finalidades.
Por otra parte, la
actividad financiera estatal explicar铆a las causas que condicionan a las
autoridades p煤blicas en el proceso de toma de decisiones. El objeto ser铆a
explicar los motivos de las acciones financieras y aplicar dicha estructura
para predecir qu茅 acci贸n fiscal se tomar谩 en supuestos diferentes[3].
La actividad
financiera estatal no tiene finalidad lucrativa porque cuando el Estado
organiza servicios p煤blicos y cobra por ellos no debe obtener ganancias; por el
contrario, cuando se habla de actividad financiera privada est谩
fundamentalmente movida por el resorte del lucro[4].
La actividad
financiera es el conjunto de actos que realiza el estado u otro ente p煤blico
para obtener los ingresos y realizar los gastos necesarios para alcanzar sus
fines. Estos son satisfacer las necesidades p煤blicas. Es esta una actividad
compleja que necesita estar regulada por normas de derecho.
2.3.1. MOMENTOS DE
LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO:
Existen 3 grandes fases
o momentos importantes:
1. La
asignaci贸n: Sin贸nimo de programaci贸n: las autoridades (m谩s bien pol铆ticas,
Parlamento, C.A) programan el gasto p煤blico. Esta previsi贸n se establece en un
documento: el presupuesto, en el cual se especifica cu谩nto vamos a gastar y en
qu茅 lo vamos a gastar. Este documento tiene efectos jur铆dicos pues tiene
naturaleza de ley y por ello se habla de la Ley de Presupuestos Generales del
Estado. En el 谩mbito Local (Pleno) ser谩 un reglamento.
2. Desembolso:
(ejecuci贸n) Es la fase del gasto o erogaci贸n.
3. El
control: En esta fase se lleva a cabo el control de los fondos p煤blicos, es
decir, se controla la ejecuci贸n del gasto. Por eso se dice que “controlamos lo
que se gast贸”. Aunque hay dos tipos de controles:
o
Control simult谩neo: realizado en el momento del
gasto, es el m谩s efectivo porque previene de efectos posteriores y adversos
o
Control posterior: A esta parte del Derecho
Financiero se le denomina Derecho presupuestario.
CONTENIDO III: El derecho financiero: Noci贸n. Actividad financiera como actividad jur铆dica. Poder financiero. Definiciones. Autonom铆a y fuentes.
3.1. NOCI脫N DE
DERECHO FINANCIERO
El Derecho Financiero
es una rama del Derecho P煤blico, entendi茅ndose como tal, al conjunto de normas
jur铆dicas, emanado de un Estado de Derecho cuyo fin es regular la actividad
financiera del Estado. En este accionar participan diversos niveles de
organismos de la administraci贸n p煤blica, desde el gobierno central, los
gobiernos regionales, gobiernos municipales y las diversas entidades
descentralizadas del Estado; en s铆ntesis, todos est谩n inmersos dentro del
quehacer financiero[5].
Desde otra
perspectiva, el Derecho Financiero es aquella rama del Derecho p煤blico interno
que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de las
restantes entidades p煤blicas, territoriales e institucionales regulando los
procedimientos de percepci贸n de ingresos y de ordenaci贸n de los gastos y pagos
que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines. Es decir, el Derecho
Financiero es, desde este punto de vista complementario del anterior, el
conjunto de normas y principios que regulan la Hacienda P煤blica[6].
La definici贸n de esta
disciplina jur铆dica, puede hacerse partiendo de dos enfoques diferentes:
a) Enfoque
objetivo o material, que trata de delimitar el campo del Derecho financiero por
raz贸n de la materia sobre la que recaen sus normas, y as铆 se llega a la
concepci贸n objetiva del Derecho financiero como el ordenamiento que regula la
actividad financiera del Estado y dem谩s entes p煤blicos.
b) Enfoque
subjetivo, por raz贸n del sujeto a quien est谩 atribuido el ejercicio de la
funci贸n financiera, la actuaci贸n del programa de ingresos y gastos p煤blicos.
Propugn谩ndose, en consecuencia, una concepci贸n subjetiva del Derecho financiero
como el Derecho de la Hacienda P煤blica o de la Administraci贸n financiera[7].
Para
Myrbach-Rheinfeld el Derecho Financiero consta de dos grandes apartados:
a) El derecho financiero
constitucional que comprende la delimitaci贸n de las competencias entre las dos
c谩maras para la elaboraci贸n de las leyes fiscales y la aprobaci贸n del
presupuesto, el voto anual de los impuestos, el control de la gesti贸n
financiera, la regulaci贸n de los empr茅stitos, la enajenaci贸n de bienes
inmuebles y la concesi贸n de cargas sobre dichos bienes.
b) El Derecho
Financiero secundario, que comprende la organizaci贸n y divisi贸n de los 贸rganos,
sus funciones, las leyes tributarias y otras que imponen a los sujetos
econ贸micos privados obligaciones de derecho financiero, las disposiciones
relativas a la f贸rmula de observar estas leyes, los recursos en beneficio de
los particulares, etc茅tera.
3. 1.1. OBJETIVO
PRINCIPAL DEL DERECHO FINANCIERO.
Evitar el abuso de
los fondos p煤blicos a manos de los funcionarios de turno y esto se logra a
trav茅s del establecimiento de l铆mites, controles y regulaciones al uso de esos
capitales que se consideran no pertenecientes a la persona que se encuentra
gobernando si no al aporte de todos los individuos que conforman la sociedad.
El derecho financiero tambi茅n puede establecer prerrogativas, facilidades y
excepciones que tengan en cuenta situaciones particulares (como por ejemplo
situaciones de emergencia) en el que el uso de los fondos p煤blicos pueda tener
que ver con necesidades urgentes.
As铆, el Derecho
Financiero organiza en todo sentido el destino que se le da a esos fondos
p煤blicos tratando de evitar situaciones de abuso o de corrupci贸n, pero tambi茅n
permitiendo adaptarse a diversas contingencias.
3.1.2.
DELIMITACI脫N DEL DERECHO FINANCIERO.
Existen dos tipos de
normas:
-
Normas del Derecho Privado: regulan las
relaciones entre particulares ya sean personas f铆sicas o personas jur铆dicas.
-
Normas del Derecho P煤blico: regulan relaciones
en las cuales alguna de las partes es un ente p煤blico. La Administraci贸n no
suele actuar como un particular, sino que posee unos privilegios o
prerrogativas.
3.2. LA ACTIVIDAD
FINANCIERA CONFORMADA EN ACTIVIDAD JUR脥DICA.
La actividad
financiera es la actividad que el Estado realiza para recaudar y administrar el
dinero que se invierte en el cumplimiento de sus fines y sostenimiento
econ贸mico de sus 贸rganos dicha actividad tiene primordial importancia dentro
del estado moderno porque es por medio de ella que se realiza las actividades
que le permite la administraci贸n y erogaci贸n del dinero el cual cumplir谩 sus
fines. Pero esta realidad se materializa a trav茅s de la dotaci贸n de leyes y
normas jur铆dicas, por cuanto los Estados, crean relaciones jur铆dicas que
enmarcan la actividad financiera.
As铆, el despliegue de
la Actividad Financiera crea relaciones jur铆dicas; estas relaciones son
m煤ltiples y de muy variada 铆ndole[8].
En l铆neas generales son las que surgen entre los distintos 贸rganos p煤blicos
como consecuencia de la materializaci贸n de fen贸menos financieros (el aporte del
Tesoro Nacional para cubrir el d茅ficit de una empresa p煤blica), as铆 como las
que se originan por causas financieras entre el Estado y lo particulares[9].
Por lo tanto, la
actividad financiera se convierte en actividad jur铆dica, cuando el Estado emite
un conjunto de ordenamientos de car谩cter jur铆dico, que regulan la actividad
financiera. Estas se pueden dar, de dos formas: a) cuando el Estado asume el
papel de sujeto activo (como cuando pretende de los particulares sumas
tributarias en calidad de acreedor); o b) como sujeto pasivo (como cuando
resulta deudor a consecuencia de un empr茅stito).
Dichas actividades
igualmente son conocidas bajo la denominaci贸n de cometidos o tareas del estado,
y para su desarrollo, la entidad estatal requiere allegarse de los bienes que
le permitan tanto proveer su existencia, como los bienes que aparte permitan el
desarrollo de los servicios p煤blicos. Por esta raz贸n el Estado realiza la
actividad financiera que le permita sentar las bases en el 谩mbito tributario,
en el 谩mbito presupuestario, en el 谩mbito del control presupuestal, entre
otros.
En consecuencia; no
puede haber actividad financiera sin ley[10].
La actividad financiera ya constituida en actividad jur铆dica irroga la creaci贸n
de normas legales, cuyo objeto es enmarcar jur铆dicamente las finanzas p煤blicas.
Tenemos por ejemplo el art铆culo 77潞 de la Constituci贸n Pol铆tica del Per煤 de
1993, cuando ordena:
Presupuesto P煤blico
"Art铆culo 77.-
La administraci贸n econ贸mica y financiera del Estado se rige por el presupuesto
que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del sector
p煤blico contiene dos secciones: Gobierno Central e instancias descentralizadas.
El presupuesto asigna
equitativamente los recursos p煤blicos, su programaci贸n y ejecuci贸n responden a
los criterios de eficiencia de necesidades sociales b谩sicas y de
descentralizaci贸n. Corresponden a las respectivas circunscripciones, conforme a
ley, recibir una participaci贸n adecuada del total de los ingresos y rentas
obtenidos por el Estado en la explotaci贸n de los recursos naturales en cada
zona en calidad de canon."
Como se aprecia en
este articulado el aspecto t茅cnico de las finanzas se transforma a un aspecto jur铆dico,
all铆 est谩 el meollo de la actividad financiera conformada en actividad
jur铆dica. Es en este sentido, que el presupuesto nacional se crea a trav茅s de
una norma jur铆dica, es en este momento que la ley se irroga la actividad
financiera.
Pero no s贸lo es la
ley que regula el Presupuesto de la Rep煤blica, la 煤nica forma de uni贸n o
transformaci贸n de la actividad financiera a actividad jur铆dica que plantea el Estado,
sino tambi茅n est谩n las dem谩s normas que regulan la creaci贸n de entidades
gubernamentales que son las encargadas de velar por la actividad financiera,
como por ejemplo la Ley Org谩nica del Banco Central de Reservas del Per煤, o la Ley
del Sistema Financiero y de la Superintendencia de Bancos, seguros y AFP; son modelos
de actividad financiera dentro de la actividad jur铆dica que promueve nuestro
pa铆s.
As铆 mismo, tenemos a
las normas que regulan el Sistema Tributario Nacional, o los aranceles a trav茅s
de las normas aduaneras, las normas del gasto p煤blico, entre otros. Todo esto
tiene que ver con la actividad financiera dentro de la actividad jur铆dica, por
tales razones el Derecho Financiero tiene que regular un conjunto de normas que
permitan un eficiente manejo de las finanzas p煤blicas.
La actividad
financiera est谩 integrada por fases diferenciadas: un plan de actuaci贸n,
exteriorizado en forma contable y monetaria (el presupuesto); y todas las
acciones necesarias para adquirir y emplear los medios econ贸micos destinados a
atender las necesidades p煤blicas. A su vez, tales acciones (tanto de planeaci贸n
presupuestaria como las de ejecuci贸n), son motivo de m煤ltiples y variadas
relaciones jur铆dicas.
Las necesidades son
de diferente naturaleza. Tanto las necesidades f铆sicas, las sociales como las
culturales, como las pol铆ticas (incluso otras, que puedan establecerse).
Aquellas relativas a las necesidades f铆sicas: alimentaci贸n, educaci贸n, salud,
vivienda, transporte. Las sociales, como la seguridad, las libertades
individuales, el tiempo y distribuci贸n del trabajo. Las culturales, relativas
al entretenimiento, el ocio creativo e innovador, la satisfacci贸n en el
trabajo. Las pol铆ticas, relativas al acceso a la toma de decisiones o ejercicio
de la ciudadan铆a, soluci贸n de conflictos, organizaci贸n institucional. El ciclo
financiero p煤blico. La actividad financiera.
3.3. PODER
FINANCIERO. DEFINICIONES
Corresponde a
decisiones pol铆ticas, que tienen un contenido econ贸mico muy importante y que
implica, b谩sicamente, manifestarse recaudando ingresos, administrar un
patrimonio y en efectuar gastos, Este conjunto de facultades es lo que
tradicionalmente se ha venido denominando Poder Financiero.
El poder financiero
es una expresi贸n del poder pol铆tico en una esfera concreta: la materia
financiera.
Para el maestro
argentino Giuliani Fonrouge constituyen manifestaciones fundamentales de la
actividad financiera del Estado, los ingresos, los gastos y la conservaci贸n de
los bienes o gesti贸n de los dineros p煤blicos[11]
. Seg煤n H茅ctor Villegas cuando el Estado efect煤a gastos p煤blicos, como cuando
por distintos procedimientos obtiene ingresos p煤blicos provenientes de sus
recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina
"actividad financiera". Es decir que los ingresos y gastos p煤blicos
conforman el todo unitario que constituye la actividad financiera.
El poder financiero
entonces viene a ser “el poder para regular el ingreso y el gasto p煤blico”.
Este poder se concreta en la titularidad y ejercicio de una serie de competencias
constitucionales en materia financiera: en esencia, aprobar los presupuestos,
autorizar el gasto p煤blico y establecer y ordenar los recursos financieros
necesarios para sufragarlo[12].
El poder financiero
no puede concebirse como una categor铆a unitaria derivada de la soberan铆a, sino
como una f贸rmula abreviada para designar las competencias en materia
hacend铆stica, como el haz de competencia constitucionales y de potestades
administrativas de que gozan los entes p煤blicos territoriales, representativos
de intereses primarios, para establecer un sistema de ingresos y gastos.
3.4. AUTONOM脥A DEL
DERECHO FINANCIERO
Consideramos que, dentro
de la teor铆a jur铆dica general, el derecho financiero no tiene autonom铆a, como
lo tiene el derecho tributario y otras disciplinas jur铆dicas. El derecho
financiero es parte del derecho p煤blico con cierta aut贸noma did谩ctica al
derecho financiero, pero negamos que tenga autonom铆a cient铆fica, en cuanto
ciencia jur铆dica y dentro del concepto generalmente entendido sobre autonom铆a
en el campo jur铆dico, que no es otra cosa que una cierta independencia jur铆dica
sin despegarse de la unidad del derecho, axioma que hasta la fecha no resiste
tesis en contrario. Por m谩s cap铆tulos, sectores, 谩mbitos o disciplinas
atractivas que se intenten separar en derecho, la unidad conceptual, dogm谩tica
y principista de la ciencia jur铆dica es indiscutible.
Se discute mucho si
el derecho financiero tiene o no autonom铆a lo cual ha dado origen a tres
marcadas corrientes doctrinales:
A. CORRIENTE
ADMINISTRATIVA:
Los autores afiliados
a esta posici贸n sostienen que el Derecho Financiero, no tiene autonom铆a
cient铆fica y que forma parte del Derecho Administrativo, siendo su objeto una
mera funci贸n administrativa que se sintetiza en la actividad que despliega el
Estado para conseguir recursos, gastarlos y balancearlos. Es sustentada por
P茅rez de Ayala, Mayer, y Giorgio del Vecchio para quienes el derecho financiero
no tiene autonom铆a cient铆fica, sino que forma parte del derecho administrativo.
Esta concepci贸n no tiene su tal贸n de Aquiles en el hecho de que el derecho
financiero es una disciplina del derecho p煤blico, en consecuencia, est谩 铆ntimamente
vinculado al funcionamiento del Estado. Ahora bien, si recordamos que el Estado
es una ficci贸n jur铆dica que tiene su manifestaci贸n visible el gobierno, diremos
que este no puede existir sin lo que es hoy en d铆a el derecho administrativo lo
cual no convierte a la disciplina que estudiamos en un ap茅ndice del derecho
administrativo, sino que este est谩 铆ntimamente relacionado con aquel. Por
ejemplo, nos preguntamos si podr铆a haber derecho procesal civil sin el derecho
administrativo, diremos que no, que todos los derechos se relacionan y se
sirven mutuamente para fines comunes, por ejemplo hay que crear salas
judiciales, nombrar magistrados, rotarlos, sancionarlos, promoverlos o
cesarlos, esta es una actividad de car谩cter administrativa propia del derecho
administrativo, lo cual no vuelve dependiente al derecho civil del derecho
administrativo sino que estas disciplinas se relacionan para lograr fines
comunes como es lograr la justicia y el funcionamiento del aparato estatal. De
otro lado, es necesario recordar que no debe confundirse la actividad
administrativa del Estado con el derecho financiero, pues el derecho financiero
se ocupa de la creaci贸n del tributo en tanto que la actividad administrativa no
tiene capacidad para hacerlo, sino que se limita a administrar el tributo.
Tampoco podemos
afirmar que el hecho de gastar los recursos p煤blicos convierte al derecho
financiero en una mera actividad de la Administraci贸n ya que para ejecutar el
gasto se necesita tener cobertura presupuestal, y contar con los recursos
p煤blicos, sin lo cual no es posible disponer del erario p煤blico, y esta no es
una actividad propia de la Administraci贸n sino del derecho administrativo
B. CORRIENTE
AUTONOMISTA:
Esta posici贸n se
inicia con el trabajo del austriaco Myrbach Rheinfeld y la comparten profesores
italianos como Mario Pugliese, quien aboga por que los problemas jur铆dicos que
emergen de la actividad financiera del Estado se resuelvan mediante principios
propios, de car谩cter unitario; esto sin dejar de reconocer que la parte m谩s
importante del Derecho Financiero es el Derecho Tributario, pero precisamente,
que las cuestiones impositivas no son sino una parte del universo que conforma
la actividad financiera del Estado, posici贸n que en principio seduce, pero
algunos tratadistas no la comparten. El maestro espa帽ol Sainz Bujanda sostiene
que es imprescindible estudiar al Derecho Financiero despoj谩ndose de todos los
elementos de naturaleza extrajudicial, contable, estad铆stica, econ贸mica y otros
que, hasta ahora, lo han sometido a un proceso de asfixia. En tal sentido es
importante se帽alar que el derecho administrativo tiene sus propias fuentes
jur铆dicas, tiene su propia forma de ser estudiada como una rama independiente
de la ciencia del Derecho, tiene su propia especializaci贸n doctrinal, tiene sus
propias leyes –que en el Per煤 se traduce entre otras normas en la Ley N潞 27444,
Ley de Procedimiento Administrativo General-; en consecuencia, difiere en lo
sustancial, en lo pragm谩tico con el derecho financiero.
Por tales razones es
importante considerar el aporte de Blismar, cuando manifiesta la Diferencia del
Derecho financiero con el Derecho administrativo. En primer lugar, el derecho
financiero se ocupa de la actividad financiera del Estado, que tal como dijimos
l铆neas arriba, es distinta de una actividad administrativa. Lo primero supone
principalmente el obtener ingresos y efectuar gastos. Pero, ¿para qu茅?, para
satisfacer necesidades p煤blicas. En otras palabras, para que funcione la
Administraci贸n, para atender los servicios de salud o educaci贸n, construcci贸n
de carreteras, el pago de obligaciones del Estado, la seguridad nacional, el
pago de misiones diplom谩ticas, etc. Es entonces, el medio no el fin. El derecho
financiero tiene, fundamentalmente, un car谩cter instrumental. En segundo lugar,
se diferencia del derecho administrativo por los medios utilizados: bienes de
intercambio, dinero. Finalmente, un tercer elemento que diferencia la actividad
financiera de la administrativa, el fin que la primera persigue: procurar
recursos al Estado y emplearlos eficientemente. Lo dicho, no debe ni puede
llevarnos a pensar en una total separaci贸n. El derecho administrativo y el
derecho financiero tienen una relaci贸n muy estrecha y el derecho es una unidad,
dentro de la cual no podemos hablar de independencia absoluta.
C. CORRIENTE
INTERMEDIA:
Esta tercera posici贸n
reconoce autonom铆a did谩ctica al Derecho Financiero, pero le niega autonom铆a
cient铆fica, o sea le niega la autonom铆a de fondo. Jarach es el autor m谩s
caracterizado con esta posici贸n intermedia, bas谩ndose en la heterogeneidad de
principios que informan a los principales cap铆tulos del Derecho Financiero como
los principios del Derecho Monetario, del derecho presupuestario, del derecho
crediticio; salv谩ndose de esta multiplicidad conceptual s贸lo el Derecho
Tributario.
La generalidad de la
doctrina que niega autonom铆a al Derecho Financiero, as铆 como la que le reconoce
autonom铆a did谩ctica, parte del hecho indiscutido de que la mayor铆a de las
instituciones propias de esta ciencia jur铆dica se encuentran dispersas entre
diversas disciplinas jur铆dicas como los conceptos de tributo, presupuesto,
empr茅stito, moneda, control; cuyas normas jur铆dicas son de naturaleza
complementaria distinta entre s铆, impidiendo esta heterogeneidad la presencia
de principios propios.
En nuestro pa铆s estas
instituciones se encuentran reguladas por diferentes leyes org谩nicas, como, por
ejemplo, C贸digo Tributario y Leyes Espec铆ficas sobre Tributos, cuyos principios
son absolutamente distintos a la Ley General del Presupuesto, a las Leyes sobre
la Deuda Externa e Interna, Ley de Bancos, Ley del Sistema Nacional de Control,
Ley General de Contabilidad Gubernamental Integrada y Plan Contable General,
Ley Normativa de la Actividad Empresarial del Estado. Esta heterogeneidad en la
tem谩tica propia del Derecho Financiero es el principal obst谩culo para
reconocerle autonom铆a como ciencia jur铆dica, pero ello no impide que se
reconozca la necesidad de estudiarlo bajo una concepci贸n unitaria, como acota
Valdez Costa, quien por ello sostiene que el Derecho Financiero es uno de los
m谩s vivos ejemplos de las grandes transformaciones del Derecho en el siglo XX.
3.5. FUENTES DEL
DERECHO FINANCIERO:
Son fuentes del
derecho financiero los medios generadores, de las normas que regulan la
actividad financiera del estado, haremos referencia a la constituci贸n, la ley,
decreto-ley, tratados internacionales como fuentes del derecho financiero,
limit谩ndonos a una breve menci贸n de otras fuentes de esta rama jur铆dica.
1. LA CONSTITUCI脫N
La Constituci贸n
Pol铆tica del Per煤 de 1993 es la norma fundamental de la Rep煤blica del Per煤.
Antecedida por otros 11 textos constitucionales, fue redactada a inicios del
gobierno de Alberto Fujimori por el Congreso Constituyente Democr谩tico
convocado por el mismo tras la disoluci贸n del Congreso en el autogolpe de 1992,
consecuentemente fue aprobada mediante el refer茅ndum de 1993, aunque los
resultados han sido discutidos por algunos sectores.
En la constituci贸n
pol铆tica del Per煤 se establecen los principios generales b谩sicos que norman la
actividad financiera del estado que constituyen, por tanto, la norma jur铆dica
de mayor jerarqu铆a que sirve de punto de partida para su desarrollo a trav茅s de
la ley y otras reglas propias de nuestra vida jur铆dica, decretos supremos,
resoluciones supremas, relaciones ministeriales, etc. La constituci贸n d cada
pa铆s sirve de marco jur铆dico preferencial y de primera prioridad en la
elaboraci贸n de las leyes sobre cuestiones de finanzas p煤blicas. Pero, no solo
nos referimos a los preceptos constitucionales que tratan expresamente sobre la
actividad financiera del estado, sino a la constituci贸n en su conjunto, por que
jur铆dicamente la carga fundamental de cada pa铆s
no puede entenderse aislada sino como un todo integral y homog茅nea,
cuyas normas est谩n 铆ntimamente vinculadas y armonizadas, de modo tal que la
menci贸n que se haga de uno de sus
art铆culos, siempre debe estar en concordancia con los principios establecidos
en el resto del texto, sea de modo mediato o inmediato.
2. LA LEY
La ley es una regla
que se dicta por la autoridad competente de cada sitio en particular. Tiene
como fin ordenar o prohibir una acci贸n con la justicia. Es la fuente inmediata
de mayor importancia en derecho financiero.
En nuestro pa铆s nadie
puede ser obligado hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no
proh铆be y aplicando el concepto a nuestra materia, significa que sin aquella no
podr铆an existir tributos con presupuestos o empr茅stitos, es decir que sin ley
no habr铆a actividad financiera.
En materia financiera
se puede distinguir 3 categor铆as con respecto a la ley:
-
Leyes org谩nicas: son las que regulan la
estructura o el financiamiento de alguno de los 贸rganos del estado.
- Leyes reglamentarias: son las que desarrollan en
detalle alg煤n precepto contenido en la constituci贸n.
-
Leyes ordinarias: que ocupan una jerarqu铆a
inferior, y que son un simple resultado de una actividad del congreso
autorizada por la constituci贸n.
3. NORMAS CON
RANGO DE LEY: LEYES DELEGADAS, DECRETOS LEYES Y OTROS
Cuando el poder
legislativo delega en el poder ejecutivo la facultad de legislar emergen los
decretos legislativos o decretos delegados como les llama la constituci贸n
italiana. La Constituci贸n de 1993 establece que el Congreso de la Rep煤blica
puede delegar al poder ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos
legislativos, sobre las materias y por el t茅rmino que especifica la ley
autoritativa.
4. REGLAMENTOS
Son los preceptos que
dicta el poder ejecutivo para la ejecuci贸n de una ley. La ley es noma general y
abstracta. Los reglamentos desarrollan el mandato de la ley posibilitando su
aplicaci贸n pr谩ctica. Conforme a nuestra Constituci贸n Pol铆tica el Presidente de
la Rep煤blica tiene dentro de sus atribuciones ejercer la potestad de
reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas.
5. TRATADOS
INTERNACIONALES
Se consideran como
fuente mediata o indirecta del derecho financiero, argumentando que son fuente
mediata por su validez depende necesariamente de una ley nacional
ratificatoria.
Algunos autores no est谩n de acuerdo
constitucionalmente en el Per煤 en otros pa铆ses el tratado internacional
prevalece sobre la propia ley nacional. Nuestra Constituci贸n Pol铆tica establece
que los tratados internacionales celebrados por el Per煤 con otros estados,
forman parte del derecho nacional. En caso de conflicto entre el trato y la
ley, prevalece el primero.
6. LA
JURISPRUENCIA Y LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO
Estas dos fuentes son
aceptadas por unos tratadistas y negadas por otros, porque su aplicaci贸n en
cada caso concreto choca con el principio de legalidad que es la nota
fundamental del derecho financiero, advirti茅ndose la colisi贸n en forma m谩s
aguda cuando se trata de cuestiones de car谩cter tributario.
3.6. IMPORTANCIA DEL
DERECHO FINANCIERO
Las finanzas p煤blicas
es la disciplina que trata de la captaci贸n de los ingresos, su administraci贸n y
el gasto, la deuda p煤blica y la pol铆tica de precios y tarifas que realiza el
Estado a trav茅s de diferentes instituciones del sector p煤blico. Se conoce como
finanzas al estudio de la circulaci贸n del dinero. Esta rama de la econom铆a se
encarga de analizar la obtenci贸n, gesti贸n y administraci贸n de fondos. Las
finanzas p煤blicas son aquellas que realiza el Estado en raz贸n al bienestar de
una sociedad o grupo social. El Estado canaliza el dinero que obtiene de los
tributos y lo distribuye en los diversos proyectos de desarrollo en busca del
bienestar social. Las finanzas p煤blicas est谩n compuestas por las pol铆ticas que
instrumentan el gasto p煤blico y los impuestos, de estos dos elementos
esenciales el Estado puede cumplir sus fines y desarrollar sus actividades.
A
trav茅s de las finanzas p煤blicas, v铆a la pol铆tica fiscal, se pueden afectar
algunos indicadores macroecon贸micos, tales como el ahorro, la inversi贸n o el
consumo p煤blico y privado. Podemos concluir que las finanzas cumplen
un papel fundamental
en el 茅xito y en
la supervivencia del Estado y de la empresa privada, pues se considera
como un instrumento
de planificaci贸n, ejecuci贸n
y control que repercute decididamente en
la econom铆a empresarial
y p煤blica, extendiendo sus
efectos a todas
las esferas de
la producci贸n y consumo.
La actividad
financiera del estado es aquella relacionada con la obtenci贸n, administraci贸n o
manejo y empleo de los recursos monetarios indispensables para satisfacer las
necesidades p煤blicas, podemos decir que est谩 constituida por aquel proceso de
obtenci贸n de ingresos y realizaci贸n de gastos cuyo objetivo es cumplir con los
fines del mismo.
La actividad
financiera es el conjunto de actos que realiza el estado u otro ente p煤blico
para obtener los ingresos y realizar los gastos necesarios para alcanzar sus
fines. Estos son satisfacer las necesidades p煤blicas. Es esta una actividad
compleja que necesita estar regulada por normas de derecho. Parece claro que la
actividad financiera as铆 caracterizada forma parte de la realidad; y como parte
de la realidad, es una realidad compleja, toda vez que presenta aspectos
fundamentales de naturaleza distinta.
La actividad
financiera constituye un fen贸meno complejo, en el que sustancialmente confluyen
cuatro aspectos: el pol铆tico, el jur铆dico, el econ贸mico y sociol贸gica.
[1] RUIZ
D脥AZ, 2011
[2] Juan,
2013, p谩g. 31
[3] FINANZAS
P脷BLICAS, Diccionario jur铆dico, 2004
[4] FLORES
POLO, Derecho Financiero y Tributario Peruano, 1983
[5] MU脩OZ
CCURO, Felipa Elvira: Derecho Financiero, Universidad Alas Peruanas, Direcci贸n
Universitaria de Educaci贸n a Distancia DUED, Talleres gr谩ficos de la
Universidad Alas Peruanas.
[6] S脕INZ
DE BUJANDA, 1977, p谩g. 19.
[7] RODR脥GUEZ
BEREIJO, 1976, p谩g. 39.
[8]
El despliegue de la actividad financiera crea relaciones jur铆dicas; estas
relaciones son m煤ltiples y de muy variada 铆ndole. En l铆neas generales son las
que surgen entre los distintos 贸rganos p煤blicos como consecuencia de la
materializaci贸n de fen贸menos financieros (el aporte del Tesoro Nacional para
cubrir el d茅ficit de una empresa p煤blica), as铆 como las que se originan por
causas financieras entre el Estado y los particulares. Tambi茅n surgen
relaciones jur铆dicas con motivo del empleo de los fondos estatales en los destinos
prefijados presupuestalmente; se generan habitualmente entre el estado y sus
subordinados (la ejecuci贸n del gasto p煤blico en sus diversas etapas).
[9] MU脩OZ
CCURO, Derecho Financiero, Universidad Alas Peruanas
[10] (B.
VILLEGAS, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, 2005, p谩g. 80-83
[11] Giuliani
Fonrouge, p谩g. 4
[12] MU脩OZ
CCURO, Felipa Elvira: Derecho Financiero, Universidad Alas Peruanas, Direcci贸n
Universitaria de Educaci贸n a Distancia DUED, Talleres gr谩ficos de la
Universidad Alas Peruanas. P谩g. 10.
